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    本刊特稿    
  构建“亲清”新型政企关系(2023-12)  
企业管理杂志 发布时间:24-02-22        
   

 

政府与民营企业的交往“亲而有度,清而有为”。

 

文|苏勇  李真真

 

关键词:亲清政企关系;营商环境;民营经济;有效市场;有为政府;动态调整同构;高效沟通

 

  在国家发展改革委内部设立民营经济发展局,建立与民营企业的常态化沟通交流机制这一政策,是20237月《关于促进民营经济发展壮大的意见》后的又一项重要落地举措。一系列促进民营经济发展的举措密集出台,表明国家持续优化民营经济发展环境,加大政策支持力度,促进民营经济高质量发展的决心。据介绍,民营经济发展局的职责关键词是“协调”“沟通”“落实”“支持”,而非“管理”,表明这一机构的设立旨在畅通政企交流机制,营造良好营商环境,提振民营企业信心。然而,当前民企经营面临利润低、投资少、预期弱等多重困难,从宏观层面的制度法律到微观主体的政企关系等都需要不断改善。本文从构建“亲清”政企关系这一视角入手,为发展壮大民营经济提供部分建议。

 

追根溯源

“亲清”政企关系关键内涵

  政企关系或政商关系的概念亘古有之。春秋战国时期,出于统治者富国强兵的需要,商业得到极大重视,但也出现了“野与市争民”的现象,以至于影响农业生产。战国时期出现了以法家为代表的轻商、抑商政策,形成“以权逐利”“以利逐权”的政商关系。宋代崇尚“藏富于民”的思想观念,元代打破重农抑商政策,推行宽松的商业政策,明代经历了从抑商、恤商到通商的转变。新中国成立后,随着国家对私营工商业进行社会主义改造,私营经济逐步消除,企业体制只有国有企业和集体企业,政府在资源配置中占据绝对主导地位,政商不分成为这一阶段的主要特点。改革开放以来,民营经济持续发展壮大,对推动经济社会发展发挥着重要作用,现代意义上的政企关系在中国社会应运而生。

  根据学者师祯晨等对20世纪90年代至2023年年初的相关文献进行的科学知识图谱分析,改革开放以来政企关系的演变大致分为两个阶段。2010年以前是政企关系概念的萌芽阶段,其关键词有“政企关系”“建立现代企业制度”“国有企业”“政府职能”等,主要涉及政府与国有企业之间的产权关系、权力分配机制等。2010年以后是该概念的发展阶段,涌现了“民营企业”“政治关联”“政治生态”“产权性质”等主题,研究内容从理论层面拓展到实践层面,研究对象也从国有企业扩展到中小型民营企业,为政企关系赋予了中国本土化新时代内涵。

  政企关系从字面意思理解,即政府与企业的相互关系及作用,包含政府对企业的监管和企业争取社会资源的过程。从政府视角看,政企关系是政府治理的一部分,主要表现在政府与企业在政治、经济、社会、文化等方面的联结,包括宏观政策推动、监管制度干预以及帮助纾解困难等。从企业视角看,政企关系更多表现为企业对外部环境的应对。目前,较多企业在处理与政府关系时存在矛盾心态:既希望获得政府资源支持,又不希望因过度依赖政府资源而受到制约。因此,面临外部环境挑战时,企业为了获得政府提供的稀缺资源,会着力寻求与政府构建政企关系,实现企业与政府的良性互动发展。

  提起“亲清”政企关系这一概念,就要说到习近平总书记在2016年全国政协十二届四次会议上强调,新型政商关系概括起来就是“亲”“清”两个字。后续党的十九届四中全会提出,完善构建亲清政商关系的政策体系。“亲清”政企关系由此逐渐成为新时代经济话语体系中的关键词。政企关系是当代中国特色社会主义建设和国家治理现代化进程中的一项重要内容。构建新型政企关系自然也就成为当前经济体制改革的核心内容、有效市场与有为政府相结合的实践表达。

  “亲清”政企关系是一种政府与民营企业家身份平等、彼此独立、各尽其职、合作共赢的非人格化、非依附型全新政企关系,它要求政府与民营企业的交往“亲而有度,清而有为”。“亲清”政企关系离不开良好的政府―市场―企业三维关系的构建。其中,政府制定宏观调控政策对市场经济运行进行引导,利用货币、财政等政策手段协调支持企业发展;而市场这只“看不见的手”利用价值规律直接调节引导企业经营活动,同时与政府的宏观政策互补,共同对经济运行产生作用;企业经营行为影响市场经济运转,同时与政府合作互利,共同向宏观目标靠拢,从而促进国民经济健康发展。

 

当前现状

“亲清”政企关系现实困境

  从权力与资本关系视角看,政企关系本质上是公权和资本的边界问题,而对于“亲清论”的探讨则是为了明晰公权与资本的边界。在政企互动博弈中,“亲”与“清”的任意一点缺失,就会导致政企关系发生异化。在经济学分析范式下,政企关系的讨论需要根植于政府与市场的关系中。“亲清”政企关系实际上是“有效市场”和“有为政府”的有机结合,具体如图1所示。“亲而不清”与“清而不亲”分别代表市场失灵和政府失败两种情形。市场失灵会导致资源配置不当、收入分配不均等问题,而政府失败则容易滋生贪污腐败,导致行政效率、经济效益低下。

 

 

  造成上述两种情形的原因有多种。一是制度的规范性和动态匹配。从我国改革开放以来政企关系发展历程可以看到,有关政企关系的法律法规并不健全,且随着经济环境的变化,法律法规的动态健全与匹配同样存在一定问题。如互联网时代催生平台型企业快速发展,但因为缺乏有效的经验支持,其监管制度近几年才逐步趋向完善。二是价值目标冲突。“政府政绩”与“企业效益”的主体双方在目标追求上存在冲突,带来了一定挑战。数字经济重塑了政府和企业现有行动的思考逻辑与策略,各种未知风险来源、方式及影响,增加了多方主体达成一致价值目标的难度。如元宇宙的未来发展关乎国家主权和国家安全,各国政府必然争夺其规则主导权,从而把国内的政企关系变成国际的政企关系,而经济问题则可能演变成国际政治问题,牵涉更多利益主体。三是信息不对称。企业在预测政策变动和市场运行方面处于信息劣势,如若缺乏政企沟通平台则会加剧政企间信息不对称。近期政企沟通会、政府领导和企业领导早餐会这种从中央到地方的工作形式,便是为了强化与民营企业家的交流沟通,实现政企间高质量信息传递。四是权力腐败。政府权力对市场和企业的不当或过度干预强化了权力的话语权,为权力寻租等提供了可能性,如近期国家重点打击的金融、医疗领域便是系统性腐败的重灾区。五是经济预期弱化。“信心”“预期”是疫情防控三年多以来逐渐被高频提及的词汇,无论是经济预期还是营商环境,企业经营信心不足,持续经营规划面临一定的制约与挑战。六是路径依赖。历史赋予一个城市发展的产业基础、技术基础和制度基础,容易导致地方经济发展形成路径依赖,使得政企关系在转型过程中出现错位。如不少老工业城市因地方经济的国企发展路径依赖造成民营企业边缘化,而国有企业比重高强化了政府干预市场的行政力量,其行政模式不适应民营经济发展,很大程度上制约了民营经济发展。

 

如何构建

“亲清”政企关系动态重塑

  要构建“亲清”新型政企关系,可结合图2框架,从以下各方面对政企关系进行动态重塑。

 

 

1.构建制度法律基础

  正所谓“‘亲’则两利,‘清’不疏离;‘亲’不逾矩,‘清’则心安”。想要建立“亲清”政企关系,首先要让政府与企业双方有规可依、有度可量、定位分明、界限清晰,夯实良性政企关系构建的制度法律基础。一方面,不断完善与社会主义市场经济相适应的法律体系。市场经济的内核是法治经济,应当不断完善公司法等商事法律,巩固非公有制经济主体法律地位。同时加强行政法规立法和补充,约束公权主体履职行为,市场主体“法无禁止即可为”,行政主体“法无授权不可为”。另一方面,推动建立健全社会主义市场经济体制,辩证地处理好政府和市场的关系,让市场在资源配置中起决定性作用,同时更好发挥政府作用,明确界定政府作用的边界,在消除“政府或市场万能”等错误观念的同时,找准政府和市场相互补位、协调配合的结合点,实现“有效市场”和“有为政府”。

2.明确共同价值目标

  政府与企业的分工虽然不同,但推动经济社会发展的目标和责任是一致的,民营经济高质量发展需要政府与企业实现“双向奔赴”。政府的主要功能是营造法治化、市场化营商环境,引导企业树立社会责任意识,帮助企业在经营发展中与客观社会发展环境相适应。政府尊重企业作为市场主体深度参与生产经营活动的地位,促进多方利益主体的协调与合作,提供与民生息息相关的社会福利、公共服务等设施和政策。以重庆和淄博为例。重庆于20236月提出立足现有基础放大特色优势,着力打造“33618”现代制造业集群体系,瞄准智能网联新能源汽车等打造3大万亿级产业集群,加强整车产能整合,加快整车产品结构调整,促进智慧出行等后市场环节发展。与此同时,重庆市政府在2023年智博会上表示,将持续实施重大(重点)科技专项,支持长安汽车、中国汽研等行业龙头聚焦国家战略和市场需求,牵头组建体系化、任务型创新联合体,协同开展核心技术攻关和产业化应用。与重庆市政府着重引导地方产业集群发展不同的是,20233月“淄博烧烤”走红全国的现象背后折射出淄博当地转变政府职能,从管理型政府向服务型政府转变的过程。通过一系列“看得见、摸得着”的硬核举措让游客看到淄博的满满诚意。当淄博不再以爆红旅行目的地的态势常踞热搜后,为了将“流量”变成“留量”,淄博市商务局牵头建立联席会议制度,设立“中秋、国庆期间商务工作专班”等10个工作专班,促进“淄博烧烤”后续健康发展。由此看出,政府在引领地方经济发展规划中发挥出巨大作用,通过各种政策组合打造优质营商环境,引导地方产业发展蝶变,汇聚政府、企业与社会合力,共同书写地方产业转型发展新篇章。

  对于企业而言,企业与政府共建社会目标、创造共享价值作为其寻求可持续发展、培育核心竞争力的有力抓手,顺应共建共享的开放理念,与政府等多方和谐发展。具体而言,企业着眼点应放在如何做强做大,以企业实绩助力政府政绩,成为当地经济支柱和行业样板,这样政府才能放心大胆地支持企业发展。以东方希望集团和瑞安集团为例。东方希望集团刘永行曾表示,在与政府的关系处理中,首要的是“势”不能错,与政策保持高度一致;其次是要有自己的价值观,踏踏实实做企业,不要有非法集资、污染环境等致命问题。瑞安集团罗康瑞对“亲近政府,远离政治”有一套心得,“首先是绝对不能有金钱上的直接利益输送⋯再就是我自己特意保持距离,大家是朋友,但只是工作上的朋友。大家互相尊重,互相信任,可以深入地谈一些问题,他知道我真的是想要做好这件事,不只是为自己公司利益。那么在这个过程中,我们怎么替政府的利益考虑呢?对政府而言最重要的是城市发展,而我做的项目完全是为这个城市发展。”

3.建立高效沟通机制

  健全常态化沟通机制,目的在于化解“亲清”政企关系构建中存在的信息不对称。近几个月来,进一步健全政府部门与企业常态化沟通交流机制,听取企业经营发展的真实情况,研究提出务实管用的政策举措,帮助企业解决实际困难成为政府部门频频提及的关键举措。我国政府部门与企业的沟通交流早已有之,如在广东等地试点的“早餐会”形式,安徽省淮南市的常态化“政重企事”圆桌会、“企业家周末下午茶”“企业家大讲堂”等活动,但明确提出建立常态化沟通交流机制是最近的事。202376日,国务院总理李强主持召开经济形势专家座谈会时指出,要通过增强工作的互动性来增强决策的科学性,建立健全政府与民营企业、外资企业等各类企业的常态化沟通交流机制,深入了解新情况新问题,及时改进政策措施,进一步提振信心、稳定预期。由此,从国家部门到地方政府开始举办类似的座谈会,旨在进一步拓展收集问题、听取建议的渠道,及时回应企业诉求,增强企业投资的信心和预期,推动高质量发展。

  需要指出的是,无论是座谈会、早餐会还是圆桌会,既然是面对面“谈”,那么就要少一些客套,多一些真诚,既要适当谈论成绩,更要深入谈论问题。毕竟交流是“表”,能不能认真倾听民企心声,直面各种让民企塞心、闹心、寒心的问题,才是“里”。建立常态化沟通交流机制,是政企双方建立信任与信心的重要契机。近期强调设立民营经济发展局同样也被赋予了加强政企沟通的重要角色。对此,《经济日报》评论员表示:民营经济发展局的设立,将有助于避免政策的“合成谬误”“分解谬误”,遇到问题时“该找谁”将更加清楚明白,政企沟通机制将进一步健全完善。

4.形成有力监督约束

 习近平总书记指出:“权力是需要监督的,没有监督的权力就会异化,绝对权力导致绝对腐败。”监督作为规范权力运行的重要方式,其核心在于对权力的治理,即通过制度化方式对权力所有者以及权力运行进行规范、约束与监督。为了促进政府与企业双方都做到既“亲”又“清”,有必要对政企关系进行全方位约束和监督。为此,应当促进政企关系中多元化、多层次、全方位的监督覆盖,形成不同主体层次分明又视角互通的监督制约体系。

   一是立法机关立足政企关系中腐败行为的生成逻辑,完善监察法、刑法、刑事诉讼法等规制性法律监督机制设计。二是司法机关在政企纠纷的行政诉讼中发挥工具作用,为营商环境建设保驾护航。如依托现代人工智能技术建设的智慧法院,推进网上立案、跨域立案、电子送达、“云开庭”等智能化服务,为数字时代的法治建设创造了数字正义,优化了法治化营商环境。三是企业加强内部合规建设,实现自我监督与外部监督有机结合。如曹德旺领导的福耀玻璃早在1995年便引入独立董事制度,要求独立董事人格独立,不受大股东或者权力、金钱的诱惑,既要代表中小股东进行利益监管,又可以充当智库为公司出谋划策。曹德旺曾表示,独立董事对福耀发展起了很大作用,在公司冒进要去做食品时,便被公司独立董事否决。四是社会组织、媒体和科研机构等第三方监督主体要充分利用利益无涉优势实现对政府和企业的制约。如在“北极鲶鱼”事件中,前段时间的深圳市交通运输局“不予公开”的回应被公众质疑为“权力的傲慢”,尽管事后有专家与法律界人士对此解释是因为职责与规章的原因不予公开,但是依旧令网友议论纷纷。在当前这个互联网“舆论监督新时代”,唯有完善政务信息公开体系,坦然接受舆论监督,才能持续提升政府公信力,和民意实现“双向奔赴”。

5.优化营商环境

   党的二十大报告提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。本届国务院总理李强上任第一天明确表示:“民营经济的发展环境会越来越好,发展空间会越来越大。我们将在新起点上大力营造市场化、法治化、国际化营商环境。”优化营商环境具有改善投资预期、提振市场信心的巨大作用。对于包含市场经济基础制度在内的整个营商环境的完善和优化,可以减少甚至消除对投资后的经营过程无法判断的顾虑,减少企业投资行为中的不确定性,这将极大调动企业家勇于投资、参与竞争的创业热情。

  一是着力打造公平竞争、风清气正的市场环境。近年来,民营企业在我国经济社会发展中的作用日益显著,创造适宜企业公平竞争的市场环境有“三个不应当”。一是不应当“唯体制论”。无论在某些领域觉得国有企业“不灵活”“效率低”,还是民营企业“老板一言堂”“制度不清晰”“福利少”等刻板印象都不可取。二是不应当“唯地域论”。如20233月“东风系”汽车巨额补贴降价行为引发争议,车企为清库存降价促销无可厚非,地方政府愿意出资补贴也是锦上添花,但降价仅针对“东风系”所在的湖北地区的限制却容易让消费者感受到歧视。三是不应当“唯规模论”。“只盯着大企业,看不上小企业”这种与企业实力无关的偏好不利于发掘专精特新“小巨人”等有潜力的企业。与此同时,优化营商环境,离不开风清气正的舆论环境,如去年“浙商组团出海抢订单”的新闻一度成为火爆全网的热点话题便是一个很好的营商环境优化提升的例子。但也要看到,网络上给民营企业“贴标签”“带节奏”“放大镜”的奇谈怪论不在少数,这极易损害涉事企业和企业家的声誉与形象,甚至有可能导致企业蒙受不可挽回的损失。因此,向网络违法者“亮剑”,为企业发展“撑腰”,在舆论上对企业和企业家进行保护同样是优化营商环境的重要举措。

   二是大力弘扬企业家精神。新时代企业家精神被赋予丰富内涵,除了“使命驱动”“创新导向”“风险承担”等核心概念,还强调扎根中华文明、符合社会主义核心价值观、体现市场经济的主体责任、拥抱科学思维、适应国内外环境变化挑战等。今年829日,在没有任何发布会和提前预告情况下,华为用一封信开启了Mate60 Pro的突袭式开售,这也被外界视为华为冲破封锁的信号,由此引发了“遥遥领先”“争气机”等网络热词热梗。一系列华为情怀背后的底气,是新时代企业家精神的集中表达。弘扬企业家精神,推动企业家成为创新发展的探索者、组织者、引领者,这并不是简单的口号,需要实实在在地让企业家精神得到发挥。一方面应当着力营造弘扬企业家精神的环境土壤。随着我国社会进入深度转型期,政策不确定性可能会重挫企业家精神,各种政策的“贸然”发布可能成为企业家精神难以发扬的扰动因子。另一方面,要强调企业创新主体地位,促进“创新产品—市场主体—创新生态”良性循环。这需要打破传统观念中的“高校、科研院所是创新供给方,企业是创新需求方”的单线思维,形成企业主导的创新供给与创新需求“自我往复循环”格局,认识到创新是一个复杂的系统工程,需要企业、政府、高校和科研机构等各方协同合作。如上海市杨浦区、徐汇区和长宁区是专精特新“小巨人”企业数量排名前三的市中心城区,均以创新平台和研发机构集聚著称,且拥有“国家级大众创业万众创新示范基地”称号。

6.保持动态调整同构

   保持“亲清”政企关系的动态调整同构是应对政企关系中出现路径依赖的重要手段。“同构”是管理学中的一个重要概念,指不同组织会逐步形成相似的行为模式,是组织间学习、互动和竞争的结果。动态同构强调的是政企双方要不断改进和优化,以适应不断发展变化的市场和政策环境。双方需要持续评估合作关系的优缺点,寻找改进机会和措施,不断优化合作关系,实现合作共赢的目标。当今世界百年未有之大变局加速演进,我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多时期,推进经济高质量发展还有许多卡点瓶颈。针对不同经济阶段、市场环境以及地方特色,“亲清”政企关系可以拥有差异化的表现形式和手段。始终保持“亲清”政企关系的动态同构,不仅可以让政企双方建立起适应性强的良性互动,还可以清晰彼此的功能边界,形成动态优化、不断适应时代特点的优势互补关系。

 在数字经济时代,生产要素、生产技术、生产方式和治理结构都发生了重大变化,政企关系也出现了一些新特征。一是数据成为一种新的生产要素,数据控制权可能成为政企双方博弈的关键。二是企业作为大数据的生产者、分析者和运营者,相比政府可能更具信息优势。三是企业逐渐展露出更多的社会治理功能,如不少民营企业利用“互联网+”创造各种共享经济新业态,为社会治理注入强大动能。显然,政企关系正在逐渐向共创、共享、共治方向演化。政企双方需要通过达成使命认知共识,明确共同战略目标与战略路径,进行信息、资源的高效流动与共享,建立制度化的协同工作机制,实现利益主体各方共同价值创造。■

主要参考文献

[1] 苏勇.改变世界:中国杰出企业家管理思想精粹(1-6)[M].北京:企业管理出版社,2015~2021

[2] 师祯晨,许源.基于科学知识图谱的国内政企关系演化分析[J].湖南行政学院学报,2023(3).

[3] 张韬.政府与企业关系的理论剖析及其革命性重塑[J].社会科学,2023(8).

[4] 陈旭.从合谋到合作:营商环境法治化建设中的政企关系嬗变[J].陕西行政学院学报,2022(36).

[5] 王欣.耦合型政企关系的理论建构与中国政企关系的优化方向[J].西安交通大学学报(社会科学版),2022(42).

作者单位 复旦大学管理学院

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