文｜张乃欣

【内容摘要】本文以国有企业行为对照CPTPP第17章中的“非歧视待遇”和“商业考虑”条款，找出差距和差异。从我国国情出发，应辩证地看待这些差距和差异，研究制定国有企业改革政策，推动我国经济高质量发展和中国式现代化行稳致远。

【关键词】CPTPP   非歧视待遇   商业考虑   高标准国际经贸规则   国企改革

  近年来，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称CPTPP）日益成为当前高标准国际经贸规则的代表性文本，在其第17章第17.4条款明确要求国有企业或指定垄断企业要按照“非歧视待遇”和“商业考虑”开展经营活动。其中“商业考虑”条款的核心含义是“每一缔约方应保证其每一国有企业在从事商业活动时：在其购买或销售货物或服务时依照商业考虑行事”，即以市场经济条件下基本的商业逻辑为考量。“非歧视待遇”主要强调各缔约方要保证其国有企业在货物或服务购销活动中遵循“公平竞争”“机会均等”“无差别化”等规则，主要包括国民待遇以及最惠国待遇。国有企业是中国特色社会主义的经济基础和政治基础，深入研究国资国企与CPTPP等高标准国际经贸规则对接问题，对我国实现高质量发展、实现中国式现代化具有重要的意义。

一、我国对接高标准国际经贸规则的新进展

1. 制度层面持续推动

  改革开放以来，我国法律法规等制度层面持续推动国内改革与高标准国际经贸规则对接，取得了积极进展和巨大进步。1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《对外贸易法》） ； 2022年12月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过《对外贸易法》第三次修订，贯彻了贸易自由化原则、非歧视原则、互惠原则、促进公平竞争原则等基本精神。

  2022年6月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议表决通过关于修改《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的决定，自2022年8月1日起施行。修订后的《反垄断法》多处体现了非歧视待遇和商业考虑原则是市场经济中产业组织行为的基本标准。

  一段时期以来，除依法必须招标的工程建设项目以外，我国对国有企业采购行为尚未出台专门的法律予以规制。2022年12月29日，中国物流与采购联合会正式发布《国有企业服务采购操作规范》，并于2023年3月1日开始实施。这一团体标准的发布弥补了我国现有《招标投标法》和《政府采购法》中未对国有企业部分采购活动予以规范的空白，特别是对国有企业服务采购进行了指导和规范，对完善国有企业采购活动中应用先进的标准机制、开展以标准为依据的宏观调控、行业管理、市场准入和质量监管具有重要的作用和现实意义。

  这些法规的修订，不仅为消除经济活动中出现歧视性待遇和非商业考虑等情况提供了制度基础和执法依据，同时也表明我国在现行法律法规的制定与完善过程中对非歧视待遇和商业考虑原则的高度认同和强大的执行力。

2. 体制机制方面大幅改善

  在体制机制建设上，我国不断探索完善社会主义市场经济体制，在关税、市场准入、进出口配额等方面实施了大量改革开放的实质性举措，消除了“歧视性”产生的市场环境，持续推动我国市场、企业与国际接轨，取得了显著成效。

  随着我国社会主义市场经济体制的发展完善，投资环境也得到很大改善，吸引了大量外资进入，为外资企业在中国创造了公平公正的营商环境；同时，产业体系也日益融入国际产业链。我国也因此成为全球最大、门类最齐全的制造业大国。我国在对接高标准国际经贸规则方面的努力扭转了市场上曾经存在的“差别化”“歧视性”待遇风气，为外资在中国的商业活动和技术研发、技术培训等活动创造了公平公正、开放包容的营商环境；同时也使市场经济理念深入人心，使公平竞争、创造更大价值、追求卓越成为中资、外资及多种所有制企业商业活动的共同遵循，不仅为世界经济增长贡献了中国智慧，也在国际市场树立起中国榜样。

3. 国有企业独立市场主体地位增强

  独立的市场主体地位是保证企业决策时出于商业考虑、恪守商业逻辑的基础。从党的十八大精神的贯彻落实到国企改革三年行动的实施，一系列国资国企改革举措的落地使我国国有企业独立市场主体地位显著提升。特别是国企改革三年行动以来，国资国企发生了一系列深刻变化。中央企业集中力量破解了一批制度性、程序性难题，从法律上厘清了政府与企业的职责边界，使企业独立市场主体地位从根本上得以确立，产权制度、治理结构、经营机制等全面升级。可以说，国有企业独立市场主体地位的显著增强为企业决策和行动中的“商业考虑”奠定了坚实的决策基础。   

4. 加强监管，消除“不公平”竞争隐患

  以国有企业采购行为为例。长期以来，国有企业在采购交易中或多或少存在采购不透明、招标不规范、监管不独立等问题，在国内国际司法实践中饱受“歧视性”待遇诟病。因此，为了杜绝国有企业交易中出现“歧视性行为”和“差别化待遇”，国务院国资委以建立世界一流采购交易管理体系为抓手，持续规范国有企业商业交易行为，推动建立了集中采购平台、商业信用中心、招标投标信用评价平台、公共资源交易信用服务平台等多个采购交易管理平台。据国务院国资委数据显示，近年来中央企业集中采购各项关键核心指标持续攀升，集中采购率、公开采购率、上网采购率和电子招标率分别达到88%、90%、80%和80%。同时，中央企业全面加强供应商管理，不仅为广大供应商建立了公平公正、阳光透明的交易平台，且有效降低了企业经营成本，提升了采购产品和服务质量，2021年全年节约采购成本超过5400亿元，供应商动态考评率和质量管控覆盖率达到97%和98%。2021年以来，中央企业200万元以上采购交易数据全部纳入国资国企在线监管系统监测范围，国务院国资委累计向企业提示各类风险问题近1700个。

二、国有企业对标CPTPP的差距

1. 充分竞争领域尚未“充分竞争”

  例如，在电信、电力、石油、铁路、航空等行业大类中，涉及充分竞争的行业细分领域的开放力度仍不够；在部分商业活动中仍存在优惠政策和各类资源向国有企业倾斜的现象，尤其在工程项目招标、大宗商品和设备采购、市场化融资等方面，仍存在“隐形门槛”，国有企业往往更容易获得融资且资金成本相对较低；部分行业、企业虽已引入市场化竞争机制，但仍难以扭转长期以来形成的僵化局面，导致充分竞争力度不够，资源配置效益低下，经济效益改善并不显著。

2. 完全做到“非歧视待遇”与“商业考虑”难度较大

  首先，根据国有企业分类改革的进展，对关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，要做到完全“非歧视待遇”和“商业考虑”存在较大困难。这些领域的国有企业在采购重要元器件和装备时往往要求较高的可靠性。特别是在当前国际局势动荡、产业链供应链脆弱的大背景下，维护国家安全和国民经济命脉就更需要逐步提高国产化率，实现国产替代。这种可靠性不仅仅是技术上安全可靠，而是要产业链和供应链安全可靠，对一些容易被“卡脖子”的领域，即使现在有国外供应商，但为了防止在关键时刻“被断供”而带来的威胁，需要培育本国的供应链而采取必要措施，这必然在一定程度上无法满足“非歧视待遇”的要求。

  在商业考虑方面，对于事关国家安全、国民经济命脉的关键领域和重要行业，例如用于尖端科技领域的芯片、高端制造业中的工业软件、高精度仪器仪表等产业，这类行业中的国有企业在做出重大商业决策时则更不能完全基于商业考虑，而出于国际政治格局变化、大国博弈、国际力量对比等因素的考虑往往会更多一些，显然，完全做到商业考虑也是不可能的。

  更为突出的是军事与国防领域，西方发达国家一直有严格的对华技术出口管制，近年来美国更是加强了对我国的高技术封锁并且进一步向民用领域扩散。而我国出于产业安全和国民经济安全考虑，突破西方发达国家主导的技术封锁和摆脱进口依赖是出于维护国家安全的本能性反应，是对中国产业链、供应链和技术链安全的“自我保护”，也是全世界范围内放之四海而皆准的标准作法。显然，该领域不可能完全以“商业考虑”和“非歧视待遇”原则为准绳。

  另一方面，与“非商业援助”条款重点针对“补贴”行为不同的是，“商业考虑”的认定空间似乎更为宽泛，且这一概念更容易被泛化而解释空间则不足。只要国有企业的运营活动考虑了安全、增长、就业等商业利益之外的公共政策目标，即便未损害其他缔约方的利益，那么被认定为违约的可能性也依然存在。

3. 对战略性新兴产业以“非歧视待遇”和“商业考虑”为准绳则不合理

  在一些战略性新兴产业如大型商用飞机、重型燃气轮机、高端芯片制造、卫星互联网等领域，由于投资大、风险高、回报周期长，对社会资本投资的门槛高，导致一般社会资本要么缺乏相应的技术竞争力“不敢投”，要么实力不够雄厚“投不起”。因此，出于“商业考虑”权衡基本的投入与回报、收益与风险，民营资本往往“望而却步”。但是，这些行业是引领产业发展的前瞻性领域，是重大技术突破和重大发展需求的基础性产业，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，是新兴科技和新兴产业的深度融合，成长潜力巨大，既代表着科技创新的方向，也代表着产业发展的方向，具有科技含量高、市场潜力大、带动能力强、综合效益好等特征。对这些产业进行前瞻性战略投资，可以对整个国民经济产生显著的溢出效应，形成战略性新兴产业集群，增强我国产业的国际竞争力。对这类国有企业如果仍以“非歧视待遇”和“商业考虑”为准绳，则显然不合理。

  况且，西方发达国家对本国的重大关键技术也有相应的扶持政策，并非完全基于“商业考虑”。例如，美国参议院2021年6月8日表决通过的《2021年美国创新与竞争法案》，释放出美国计划通过“全政府手段”推动科技创新和技术保护的强烈信号。根据该法案，美国政府预算100亿美元，授权商务部在未来五年（2022—2026财年）采取公私合作模式建立20个以上的区域技术中心。可以预见的是，根据该法案设立的区域技术中心显然并非完全基于“商业考虑”而设立，其带有鲜明的国家意志色彩。

4. “商业考虑”不应成为履行社会责任的障碍

  当前，ESG已日益成为国际社会高度关注的重要领域，并将日益融入企业的生产经营管理中，与企业的商业化经营呈现出高度统一态势。从是否出于商业考虑角度来看，由于ESG的公益性职能和企业的一般竞争性色彩相交织，极易引发“歧视性”和“非商业性”质疑。

  不可否认的是，积极履行社会责任是企业实现可持续发展的重要一环。即使在一般竞争性领域，国有企业在定价、采购和销售时往往被期待比一般民营企业更具“社会责任”。例如，新冠疫情发生后，中国国资国企闻令而动，在口罩、帐篷等一般竞争性领域加大生产力度，“加量不加价”，确保物资供应，充分体现了国有企业的使命与担当。即使是在后疫情时代，国资国企仍应保留一定水平可以转化为紧急情况下承担国家安全重大使命的生产能力，但这些也容易被扣上“非商业考虑”的“帽子”。

  综上所述，企业社会责任的履行是世界经济发展到当前阶段对各国企业赋予的时代使命，是需要国际社会携手共同完成的任务，因此，在国际经贸规则中，保证企业社会责任的履行应优于“商业考虑”和“非歧视待遇规则”的体现，现行国际经贸规则不应成为各国企业践行ESG的障碍。

三、“非歧视待遇”和“商业考虑”的中国应对

  2022年以来，俄乌冲突持续发酵叠加大国博弈加剧使国际地缘政治格局愈加复杂。“非歧视待遇”和“商业考虑”作为当前国际经贸规则共同关注和强调的基本规则，仍将在未来国际经贸活动中发挥着重要作用。为此，我国应从以下几个方面着手积极采取措施、做好应对。

1. 全面深化国有企业分类改革

  接下来，我国应以持续推动国有企业分类改革为抓手，对冲现行国际经贸规则的压力和阻力。对以CPTPP为代表的高标准国际经贸规则，我国一方面接受认可其符合国有企业改革发展方向的先进之处，另一方面还需通过持续深化国有企业分类改革，明确不同类别国有企业的功能定位，从而对CPTPP严苛的国企条款形成缓冲，起到对冲规制效果的作用。就目前对国有企业的功能分类，仅以“国计民生”和“战略性”为标准还过于笼统，范围偏大，下一步应全面深化国有企业分类改革，对现有国有企业涉及的业务在商业类/公益类的基础上进一步分为四大类，即一般竞争类、战略功能类、指定垄断类和公共服务类。针对不同类型的业务提出改革思路，其中重点对充分竞争类国有企业加大市场化、商业化改造力度，进而充分融入国际市场，并减少国际社会对中国国有企业的质疑。

2. 坚持“两个一以贯之”，建设世界一流企业

  坚持“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建设中国特色现代国有企业制度。建设世界一流企业是国有企业改革的重要目标。持续推动国有企业改革，打造更多的世界一流企业，离不开党对国有企业的领导。我国在40多年的改革开放和经济建设中取得巨大成就，积累了丰富且经得起检验的国有经济治国理政之道，在国有企业经营管理、发展与改革等方面具有绝对的话语权和执行力。在建设世界一流企业的新征程上，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，使两种力量形成合力，不断为国有企业改革注入新动能和新活力，推动实现国有经济高质量发展。

3. 提升国有企业的话语权和影响力

  在全球贸易大国中，我国国有企业在数量和经济规模上名列前茅，不仅是中国经济的中流砥柱，而且也为世界经济增长注入了巨大能量。因此，在战略层面，我国应充分利用高质量共建“一带一路”的契机，在国际舞台上构建更具包容性的国有企业规则；在高质量共建“一带一路”过程中提供更多制度型公共产品，推动落实“全球发展倡议”，在参与全球经济治理中发挥更加积极的作用，更好地促进多边自由贸易体制行稳致远。

4. 持续推进高水平对外开放，更大力度吸引和利用外资

  当前，国际环境严峻复杂，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，党的二十大把“坚持深化改革开放”置于前进道路上必须牢牢把握的重大原则的高度，对推进高水平对外开放做出战略部署。《世界开放报告2022》显示，中国开放指数提高了5.6%，排名上升8位，成为推动经济全球化的重要力量。下一步要更大力度吸引和利用外资，扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度，落实好外资企业国民待遇。主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放。做好外资企业服务工作，为全球投资者来华投资提供支持，不断推动吸引外资工作高质量发展。■

主要参考文献

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[2] 王绛.国资国企改革发展面临新任务[J].国企管理,2023(1).

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[4] 全毅,高军行.CPTPP与RCEP的竞争及中国的应对策略[J].东南亚研究,2022(2).

[5] 商务部国际贸易经济合作研究院课题组.跨国公司在中国:全球供应链重塑中的再选择[J].国际经济合作,2022(4).

作者单位 中国国际经济交流中心