文｜于天放

关键词：首席合规官   总法律顾问   中央企业合规管理办法   履职比较

      国务院国资委发布的《中央企业合规管理办法》（简称《办法》）提出，中央企业应当结合实际设置首席合规官，并明确规定首席合规官由总法律顾问兼任。根据这一规定，中央企业总法律顾问增加了一项新的职务——首席合规官。合规与法务两项工作在实践领域中有很大一部分相互重合，但在履职实践中，首席合规官与总法律顾问不能简单理解为在原有岗位之上增加了一个新岗位，需要关注首席合规官与总法律顾问履职实践存在的差别，关注总法律顾问兼任首席合规官后的履职实践变化，以更好地发挥首席合规官作用。
合规性与合法性：规制定位不同
     首席合规官与总法律顾问在中央企业运行实践中都必须按照一定的规制来履行岗位职责。首席合规官把握的是合规性问题，总法律顾问把握的是合法性问题。根据《办法》规定，“规”可以简要理解为国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关制度。“法”则指国家法律法规及相关规定。“规”与“法”在内容上有一定交集，但“规”的范围远远大于“法”。比如，国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，就中央企业参与PPP项目做出了限制性规定。中央企业在市场竞争中开展PPP项目时就必须遵守上述监管规定，做到合规运营。
      这里有一个值得讨论的问题，首席合规官所依据的“规”是否包括党内法规制度。《办法》第三条关于合规的表述中没有提到党内法规制度，但在第七条第二款做出了相应规定。笔者认为，“规”在中央企业运行实践中理所当然地包括党内法规制度。习近平总书记指出，中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。中央企业合规管理工作是在企业党委领导下开展的，中央企业员工特别是领导干部大部分是党员，中央企业有着完善的党建工作机构。中央企业合规管理工作中的“规”当然包括党内法规制度。首席合规官应当依照党内法规制度推动企业合规管理。虽然《办法》中规定了企业党建工作负责推动党内法规制度有效贯彻落实，这一规定与首席合规官履职并不矛盾。当然，具体工作路径、工作方式可以根据企业的实际情况，在运行实践中不断探索和完善。
        所以，首席合规官履职实践所依据的规制范围大于总法律顾问。总法律顾问在兼任首席合规官后，必须加强学习，扩大所掌握相关规定的范围，在原来精通法律的基础上，精通相关规定，在随时注意法律新动态的同时，随时注意规定新动态。
《办法》出台后，首席合规官的就位是一个顺其自然的过程，但首席合规官精通各项规定，需要一个有序推进的过程。因为企业面对的市场环境不同，“规”的具体内容有一定不确定性，企业需要根据各自实际情况查证核实。所以，首席合规官真正成为精通各项规定的专家需要时间和过程的积累。

主动性与被动性：角色定位不同
      在履职实践中，总法律顾问的工作虽然有一部分具有主动性，比如法制宣传教育、法制培训等，需要通过主动履行职责来实现，但大部分实践中，总法律顾问的工作是被动的，无论是参与公司内部的经营事务还是处理公司外部的法律事务。比如，在投资项目运行过程中，总法律顾问的工作伴随投资项目启动和逐步推进而相应启动。法律纠纷的处理更是被动角色，相关部门或单位引发了法律纠纷，总法律顾问的工作角色才被动启动。总法律顾问虽然在工作上具有独立性，但工作角色定位是被动启动。《办法》明确要求，合规管理是有组织、有计划的管理活动。首席合规官与总法律顾问的角色定位相比，其角色由被动转为主动。首席合规官需要主动进行调查研究，主动了解和掌握企业信息，必须在企业党委领导下，领导合规部门开展工作，从企业运行实际出发，制定、健全、完善企业合规管理制度体系，并且适应外部约束的变化，主动对企业现行规章制度进行修订完善，同时对制度的执行情况进行必要的检查；主动、全面梳理经营活动中的合规风险，及时进行风险预警；推动建立常态化合规培训机制，将合规管理作为企业管理人员、重点岗位人员和新入职人员培训的必修内容，使合规文化内化为员工的思想观念，外化为员工的履职行为。

       从总法律顾问到首席合规官，职务的增加，使其工作由被动启动改为主动履职。这里不仅需要总法律顾问兼任首席合规官有一个转变过程，企业本身也需要一个转变过程。比如，中央企业召开党委会、董事会、经营决策会议等重要会议时应当要求首席合规官参加会议，并且应当提前通知首席合规官，保证其所获信息的完整充分。同时，建立沟通机制，保证首席合规官能够查询相关信息，有权要求各业务部门提供相关信息数据。

统筹性与事务性：业务定位不同
      根据国务院国资委《国有企业法律顾问管理办法》规定，总法律顾问是中央企业全面负责企业法律事务的高级管理人员。从这一规定可以看出，总法律顾问的业务定位是法律事务工作，履职实践中总法律顾问工作业务范围也是通过法律事务本身参与中央企业各项工作。总法律顾问在业务上具体负责一个方面或一个系统的事务性工作，其工作具有单一性、专门性。
     中央企业运行实践中，还有一个实际问题，就是公司领导、总法律顾问、法律事务机构负责人三者的关系。相关规定仅明确了总法律顾问的职责，并没有明确三者关系。这三者在理论上的分工较为简单，出现了所谓分管领导、协管领导、部门负责人的分工，但实际运行起来并不容易理顺。分管的具体程度，协管的具体工作，具体工作中部门负责人是先向协管领导汇报还是向分管领导汇报，分管领导与协管领导在具体事项上意见不统一怎么办，诸如此类问题都没有具体解决标准，长时间解决不到位，有时会出现工作矛盾。对此，很多中央企业由总法律顾问兼任法律事务机构负责人。这一措施虽然解决了现实矛盾，但不利于强化总法律顾问的地位，一定程度上弱化了总法律顾问的影响力。《办法》规定，首席合规官领导合规部门开展工作，明确了首席合规官的领导地位。
     《办法》规定“合规要求嵌入经营管理各领域各环节，贯穿决策、执行、监督全过程，落实到各部门、各单位和全体员工”。合规管理是一项系统工作，纵向来说，贯穿于企业运行整个过程，是企业经营、员工履职过程中整体行为的合规化管理；横向来说，合规管理涉及中央企业方方面面。与具体要求相对应的实际情况是，部分企业或员工认为企业合规是合规部或者法律事务部的职责，与自己没有关系，从而忽视了企业合规乃是全员合规的理念。总法律顾问兼任首席合规官，其工作由原来专项的法律工作转换为全覆盖的系统运行，由单一性、专门性转换为综合性、协调性。作为首席合规官兼总法律顾问，不仅有法律专业素质的要求，还必须深入了解和掌握企业经营工作，具有较强的综合协调能力，能够通过有效管理，充分调动企业各方力量，发挥统筹协调作用，推动合规工作。总之，总法律顾问是专业人员带领专业团队完成一项单一方面工作，首席合规官是统筹各种力量共同推动全局性综合性工作。

决定性与参与性：职责定位不同
     《办法》规定，首席合规官与总法律顾问由一人担任，还进一步强调“不新增领导岗位和职数”。这一表述可以理解为，首席合规官不能另行设立，必须由总法律顾问兼任。中央企业不能增加企业的领导岗位和职数，单独设置首席合规官。首席合规官的设置给中央企业总法律顾问新增加了一项职务，并不改变其现有的岗位职级。这样的设置是不是可以理解为没有变化？如果没有变化，为什么不在总法律顾问的职责上增加相关职责，而是单独设置首席合规官？
      仔细分析《办法》及相关解释，首席合规官由总法律顾问兼任，不能简单地理解为人员不变、岗位不变、职责定位也不变。首席合规官的设置，其职责定位与原有的总法律顾问相比发生了重大变化。根据国务院国资委《国有企业法律顾问管理办法》规定，总法律顾问参与企业重大经营决策，参与企业重要规章制度的制定和实施。无论是对企业重大经营决策，还是对重要规章制度，总法律顾问的职责定位都是参与，或者准确表述为总法律顾问都是从法律负责人的角度参与其中，是整个运行体系中的重要参与者。这里需要说明的是，总法律顾问职责定位为中央企业高级管理人员，但“仅仅因为企业总法律顾问参与了企业重大经营决策，从而要求企业总法律顾问保障决策的合法性，事实上不符合企业自身决策机制的运行情况。”根据《办法》规定，重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字，则突出强调了合规审查的刚性规定。这里的“重大决策事项”不仅是经营决策事项，应当按照“三重一大”决策制度做广义理解。从总法律顾问的参与到首席合规官的必经流程，说明其职责定位发生了变化，由参与者变为必经程序，极大提升了首席合规官在中央企业的职责地位。

前置性与后置性：程序定位不同
      合规管理是一项前置性工作。《办法》规定，“中央企业应当将合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程”。按照“管业务必须管合规”要求，合规管理将会成为一项前置性工作，每一项工作开展前，业务部门或单位必须首先进行自我合规审示，检查是否存在合规风险。实践中，首席合规官的工作将成为前置性工作，合规咨询将成为首席合规官的一项重要工作内容；没有进行合规审核，相关工作将暂时停止。相比较，总法律顾问的工作是一项后置性工作。虽然法律审核已经成为经营工作的重要组成部分，但其仍是经营工作运行中的一部分，或者仍是相对靠后的程序。多数时候，中央企业总法律顾问是企业经营工作的最后一道程序，甚至有时候各项工作到达总法律顾问这里时，是基本没有别的解决办法了。“很多国企在重大经营决策或项目谈判工作中很少有法律顾问参与，虽然个别国有企业意识到法律顾问的重要性，在制定规章制度中明确了重大事项节点应由法律顾问参与，但执行过程中存在节点滞后。”无论在程序设计上，还是在实践执行中，总法律顾问处于中央企业事后处理或救济的程序。
      前置程序设置对首席合规官履职提出了更高要求，他必须熟悉企业各项业务流程体系，而不仅限于法律业务。如何将合规审查作为必经程序嵌入管理流程，这需要企业根据实际情况进行探索和完善，需要首席合规官在具体操作过程中推动和提升。此外，前置不等于绝对合规。从理论上讲，企业可以完全做到合规经营，但从市场实践来说，合规工作非常复杂，企业做得再好也不可能完全规避风险。首席合规官的前置审核，并不能代表绝对合规，应给予首席合规官免责空间。如何免责，《办法》没有做出相应规定。对首席合规官的责任追究在实践中应采取克制和审慎态度，保证其敢于履行职责。这里也提示首席合规官在履职实践中应注重做好流程记录，完善必要的档案资料，以便在遇到重大合规风险事件时，提供充足的材料证据来说明自己尽职尽责。■
作者系中电建铁路建设投资集团有限公司总法律顾问