《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》强调“深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度”，进一步明确完善现代企业制度是国企改革的方向。本期刊发专题，分享三家大型国有企业通过组织变革，建立并不断完善现代企业制度，推动企业创新发展的经验成果。
——编者

大型国有集团公司“1+3”权责体系

文/中国电子科技集团有限公司

关键词：中国电科  “1+3”权责体系  “11230”工作机制  电科方案

     中国电子科技集团有限公司（简称中国电科）以习近平总书记“两个一以贯之”重要论述为指引，以增强企业活力、提高国有资本运营效率为目标，从决策机制人手，探索构建“1+3”权责体系，形成党组织与董事会、经理层各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡、共同推进发展的大型国有集团公司治理结构，为中国特色现代企业制度建设贡献了“电科方案”。
    
一、“1+3”权责体系内涵
     为将党的领导融入公司治理各个环节，理顺产权、委托代理权、经营权等现代企业治理问题，明确各决策主体的权责边界，中国电科以制度体系中的公司章程 （“1”）和党组工作规则、董事会工作规则、总经理工作规则（“3”）为基础，进一步明确各论理主体的功能定位、职责权限、权利义务等要素，厘清党组、董事会和经理层的权责界面，梳理出党组、董事会、经理层等在决策、执行、监督环节的权责关系，一纵一横构建基于全系统分层分级授权及监督机制的“1+3”权责体系（如下页图1所示）。
横向：集团公司总部以决策程序、责任清单、沟通机制和报告制度“四要素”为重点，推动党组、董事会和经理层高效运行，按照人权、事权、财权划分30多项人力资源类、60多项管理类和80多项金额类事项。
纵向：理顺成员单位治理主体权责关系。一方面，以“1+3”权责表为基础，按照事业单位、未建立董事会的企业、建立董事会的企业等不同形态，制订三种权责表参考模板，在全集团系统推广应用；另一方面，根据成员单位改革发展的需要以及企业化、市场化程度，“一企一策”完善决策授权机制。
    
二、明晰党组织、董事会和经理层的职责边界
1.  党组织发挥“把方向、管大局、保落实”作用
     根据《中国共产党党组工作条例》和《中国电科党组工作规则》明确集团公司党组职责，并明确党组通过党组会审议决策职权范围内事项。在决策过程中，党组充分发挥“把方向、管大局、保落实”作用，前置把好“四关”：从党和国家方针政策角度把好政治关，从公司发展战略角度把好方向关，从党纪党规角度把好政策关，从前置审议要求角度把好程序关。党组前置把关重点看“4 个是否”：决策事项是否符合党的路线方针政策;是否契合党和国家的战略部署;是否有利于提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值;是否维护社会公众利益和职工群众合法权益。同时，通过党建工作进公司章程、决策程序上坚持党组织前置，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，将党的领导融入公司治理各个环节。
2. 董事会发挥“管战略、议大事、防风险”作用
     根据公司章程和董事会工作规则确定董事会职权，明确董事会通过董事会议审议决策职权范围内事项。董事会发挥“管战略、议大事、防风险”作用，侧重于“科学决策”：管战略就是研究制订企业中长期发展战略，通过业绩考核和薪酬激励推动战略落地和目标达成；议大事就是依法依规讨论决定企业经营管理重大事项，指导督促经理层抢抓发展机遇、高效执行董事会决策；防风险就是健全企业风险管理体系，识别和揭示风险隐患，领导内部审计工作，有效防范重大经营风险。
3. 总经理落实党组和董事会决策，完成任期经营业绩考核指标和公司经营计划
     根据公司章程和总经理工作规则确定总经理职权，经理层执行党组和董事会的决议，负责公司日常经营管理工作。总经理在行使工作职权时对公司和董事会有忠实勤勉义务，应当维护出资人和公司利益，落实党组和董事会决议和要求，完成其年度、任期经营业绩考核指标和公司经营计划。

    
三、按照“权责发生制”原则设计权责体系
     中国电科坚持按照权责对等的“权责发生制”原则，设计治理主体的权责体系，即职权与责任同步跟进，明确权责边界，规范权力运行，强化责任追究。
     一是“权责统一性”：重点强调治理主体的权力与责任要统一，权力与责任同时发生、不可分割，行使权力的同时必须承担相应的责任，且责任不能转移。比如党组的民主集中制、董事会的票决制和经理层的总经理负责制三种决策方式中，各治理主体的权力和承担的责任都不同，对三类治理主体决策失误的追责方式也不同。
     二是“权责独立性”：治理主体的权责应当独立、互不交叉。需要多级决策的事项，应明确每个层级的责任、决策顺序和权限；同一事项的决策原则上只能有一个治理主体负责，如果多个治理主体就同一事项做出决策，由最后作出决策的治理主体承担主要责任，其他治理主体承担次要责任。
     三是“决策权责唯一性”：重点强调针对同一权责事项，相关权责主体均可按照管理制度和流程行使提议权和审议权，但最终决策权和责任主体具有唯一性。
     四是“动态调整性”：企业在经营过程中，需要基于内外部环境的变化动态调整自身的组织架构、资源结构和业务重点等。如改革重组等行为导致企业组织结构发生较大变化时，权责平衡关系将被打破，需要通过滚动调整达到新的平衡。
    
四、确定治理主体、重点领域和关键环节，厘清决策流程和授权权限
     在明晰各治理主体的权责边界后，中国电科进一步确定权责体系中的组成单元和动态运作机制，包括细分治理主体以及明确权责关系实施的重点领域、决策的关键环节、决策的流程和授权权限等。
1. 明确治理主体、重点领域和关键环节
     以主要治理主体作为权责对象。将党组、董事会、总经理等企业主要治理主体作为权责对象进行权责划分，其中董事会又细分为董事会、董事会特别委员会、董事长（法人代表）。
     以重点领域为主划分权责事项。企业改革发展、经营管理中的主要事项包括财权和事权。其中，财权细分为财务管理权限、资产管理权限；事权按照制度建设、战略与改革、计划管理与业绩考核、党建工作、审计与风险管理及其他事项等权限进行细分。针对涉及金额的经济事项，按照不同额度在治理主体之间区分决策权限。
     以关键环节为主划分权责行为。针对每个权责事项的关键环节，划分最终决策权、审议权（党组前置）、提议权（含建议权、拟订权等），并规范上会程序。
2.  厘清决策流程和授权权限
     明确重要事项决策流程。经营管理事项一般由董事会或总经理决定，涉及国家发展战略、国家安全等重大经营事项，应当经党组讨论形成明确意见后由董事会或总经理作出决定。对于党组和董事会同时具有审议权的事项，需先经党组会审议后再由董事会审议。一般情况下，各治理主体在各自权限范围内决策；特殊情况下，上级主体可根据需要决策下级主体的事项；各治理主体应形成会议纪要、记录、决议等，并建立相关资料档案备查。
     明确授权管理。授权人可根据需要对授权事项及权限进行调整，并对被授权人的决策过程及执行情况进行必要的监督。被授权人应当按照相应工作规则和有关管理制度行使被授予的职权，并定期向授权人报告决策事项结果；被授权人在行使职权时，不得变更或者超越授权范围。预算（计划）内事项原则上由董事会决策，在董事会、董事会特别委员会、董事长、总经理等治理主体之间进行权限划分；预算（计划）外事项实行“一事一议”，需要调整到预算内才能决策；非主业项目不允许在预算（计划）外进行决策。
     董事会决策限额以下的经济事项由董事会分别授权董事会特别委员会、董事长、总经理进行决策，其中“三重一大”事项须经过党组审议并形成明确意见。总经理通过召开总经理办公会等形式决定职权范围内事项，研究拟订拟提交党组会、董事会审议的事项；根据经营管理工作需要，总经理可在职权范围内对副总经理、总会计师等经营班子成员及部门进行授权。
    
五、穷举治理主体的决策事项，系统梳理完善管理制度
     在制订权责体系样表、明确决策流程和授权程序的基础上，中国电科基于“横向到边、纵向到底、全面覆盖”的原则，运用穷举法对集团公司总部层面的决策事项进行四轮筛选分类，系统梳理完善基本管理制度。
     加强事项收集。第一轮筛选明确权责体系中各类事项的责任部门，根据各部门的职责、基本管理制度，先梳理出决策事项和决策流程。为避免遗漏，运用穷举法加大信息收集，减少决策的盲点，保证决策的全面性、科学性。
     分层分类归纳事项。第二轮筛选对决策事项进行分层分类，同一类别事项可归纳为一个大类放到权责体系中；对于跨越多个部门的事项，通过其决策重点以及各治理主体在不同阶段的作用来明确决策程序，比如子集团的改革方案涉及规划、财务、资产、人力资源等多个部门，可根据改革的进度，围绕事项重点归类决策。
     内嵌“三重一大”事项。第三轮筛选充分参考《中国电科“三重一大”决策实施办法》相关规定，按照“三重一大”决策事项全部进权责体系的思路，查缺补漏，将其全部内嵌到权责体系中，并与前两轮筛选的决策事项对应起来。
     修订完善基本制度。第四轮筛选围绕各部门的基本管理制度开展，将各类事项置于权责体系的动态运行过程进行考量：一方面，各类制度规定的具备上会条件的事项在权责体系中均要体现；另一方面，随着权责表的构建，对需要更新的制度进行滚动修订完善。三年多来，中国电科以权责体系为核心，梳理更新了300多个基本管理制度，建立了上、中、下位层次分明、紧密衔接的制度体系。权责表相关制度体系如图2 所示。
    
六、落实党组织前置程序，形成“1+3”权责表
     在穷举形成决策体系中的决策事项后，为落实党组织的前置程序，中国电科进一步探索将党的领导融入企业决策过程。一是明确党组织前置研究讨论责任清单。对重要经营管理事项，按照预算计划、规划改革、具体经营三类，明确党组织前置研究讨论的72项具体责任清单。二是明确重要经营管理事项的前置流程。一般经营管理事项由董事会或经理层决定，重大经营管理事项经党组研究讨论形成明确意见后由董事会或经理层作出决定；对于党组与董事会同时具有审议权的事项，需先经党组会审议后再交由董事会审议。
     如集团公司党组对子集团建设总体方案进行前置研究，重点把握其核心业务方向、业务架构、管理模式、改革目标、实施步骤、主要风险及防范等。总经理办公会依据总体方案研究编制具体实施方案，再由董事会最终审定并正式实施。
     经过多轮研讨，最终形成包括168项决策事项的《中国电科中国特色现代企业制度“1+3”权责表》：由上级机关最终决策的为27项，党组会最终决策的为32项，董事会最终决策的为48项，总经理办公会最终决策的为50项。其中，由党组前置研究讨论的为72项。

    
七、横向在集团公司总部层面进行实践
     经过三年多的实践，中国电科在集团公司总部层面明确了党组、董事会和经理层的决策重点。
     党组聚焦党的建设、干部队伍建设、人才发展规划、年度经营目标等事项；对资产经营、经营计划、财务管理和资本运作以及提请董事会决策的重大项目安排和大额度资金运作事项进行原则性、方向性把关；对公司治理制度、经营管理基本规章制度、员工薪酬福利制度以及重大人身伤亡、重大财产损失、重大质量事故处理等进行前置讨论或决策。董事会聚焦战略规划、主责主业、经营计划、投资计划、财务管理、重大项目安排、大额资金运作等事项，对公司章程修订方案、经营管理基本规章制度、风险管理体系、会计政策和会计估计变更方案等进行决策。总经理负责落实董事会决议和要求，完成其年度、任期经营业绩考核指标和公司经营计划，承担公司安全生产和环境保护第一责任人的责任；主持公司经营管理工作，组织实施董事会决议和党组会决定，并向董事会和党组报告工作。
     在“1+3”权责体系运行实践过程中，中国电科以决策程序、责任清单、沟通机制和报告制度“四要素”为重点，逐步推动权责体系规范化运行。
     一是借鉴“罗伯特议事规则”中多项原则规范决策程序，比如借鉴“一事一议”原则明确一个议题只讨论一项决策事项，借鉴“一时一件”原则明确同一时间点只讨论一件事，借鉴“中立原则”明确参与人的态度等。二是制订党组前置研究讨论的72项责任清单，在落实中央领导指示批示、聚焦主责主业、干部选拔任用、加强政治建设等方面，充分发挥党组“把、管、保”作用。三是重要议题在上会前，通过信息系统启动签报流程，提交相关决策会议审议。四是经理层及时在党组会和董事会上报告各项经营管理事项和其他重大决策部署的落实情况。
    
八、纵向根据成员单位属性分类推广
1. 根据成员单位不同决策类型，推动构建决策体系
     截至2019年8月，中国电科旗下共有二级成员单位40家、三级及以下单位522家，其中10家为上市公司。集团下属单位的类型、层级和产权呈现多样化：既包括传统的科研院所，也包括海康威视这类市值千亿元的上市公司，还包括股权多元的合资公司和多层级的参股控股企业。按照国家全面推进事业单位企业化转型的总体部署，中国电科持续整合内部资源，推动传统科研院所组建子集团或专业子公司。
     在子集团和专业子公司的组建中，建立适应企业发展的现代企业制度是推动改革落地的关键。为推动各成员单位加速改革，厘清治理主体的权责关系，中国电科在全系统推广《中国电科中国特色现代企业制度“1+3”权责表》。为加强对成员单位的针对性指导，中国电科出台了《关于完善成员单位治理主体权责关系的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），按照事业单位、未建立董事会的企业、建立董事会的企业等不同类型，提供三种权责表参考模板（如图3所示），在全系统进行推广，理顺成员单位治理主体权责关系。
     《指导意见》明确了各决策体系的相关概念、制订原则、运作机制、运作流程及具体事项清单。事业单位（科研院所）参照《指导意见》的要求，制订党委、院（所）长办公会决策事项清单，落实党委前置研究讨论要求，规范决策程序，并形成相应的权责表；未建立董事会（有执行董事）的企业，执行董事可依托党委会对重大事项进行集体研究讨论后决策，一般不采取执行董事办公会形式进行决策；建立董事会的企业，可参照集团公司的“1+3”权责体系进行决策。对于决策或监督主体包括股东会、监事会及职工代表大会的成员单位，可根据实际情况增加决策监督的对象，并形成相应的权责表。目前集团旗下已有34家子集团和专业子公司建立了相应的权责表，构建了更加明晰的现代企业决策制度。
2. 根据成员单位企业化成熟度，进行“一企一策”授权
     基于权变管理的理念，针对经营业绩良好、管理规范、产权清晰和企业化成熟度较高的二级成员单位，根据其改革发展的需要，集团公司总部可实施专项授权，作为纵向建设权责体系的有效补充。专项授权方案采用“一企一策”方式，根据成员单位实际情况确定，由董事会进行决策；同时规定：未经集团公司总部同意，成员单位不得实施二次授权。
     中电网络通信集团有限公司（简称中电网通）是由中国电科旗下5家科研院所按照专业方向整合而成的子集团，需要坚持“企业化、市场化、集团化、国际化”改革方向，加快推进中国特色现代企业制度建设。针对中电网通建设运行中的重点、难点问题，中国电科出台《关于推进中电网络通信集团有限公司主业发展和深化改革的指导意见》，对中电网通的领导人员管理、财务管理、资产管理三方面进行13项授权，推动其加快建成法人治理结构健全、运行机制灵活、内部管理高效的现代企业。
     中国电科旗下子集团中电海康集团有限公司多年来持续改革创新，经营业绩快速增长。近年来，受中美贸易摩擦影响，中电海康及旗下上市平台公司海康威视面临发展新挑战。中国电科在依法合规的前提下，对中电海康在投资筹资、员工激励、干部管理等方面进行了12项授权，以促进其突破发展瓶颈，做强做优做大主业。
     中国电科在对成员企业授权放权的同时，坚持“授权与监管相结合、放活与管好”的原则，加强对授权放权执行情况和实施效果的检查、评估，通过采取扩大、调整或收回等措施，动态调整授权放权事项。
    
九、建立“11230”工作机制，提升决策执行效率
     中国电科通过建立“11230”工作制度，进一步完善决策事项调度与管控机制：第一个“1”指督办任务须在1周内反馈任务部署和基本落实情况，明确节点计划和完成标志；第二个“1”指督办任务中不需要提请决策会议审议的一般性事项，1个月内应当办结并反馈；“2”指督办任务中的既定事项原则上两周内办结，督办任务中需要总经理办公会或党组会决策的事项力争在2个月内落实；“3”指督办任务中需经董事会决策或需报上级批准的事项，最长办理时限原则上不超过3个月；“0”即所有决策事项都要跟踪到底、销号清零，做到件件有结果。
     “11230”工作制度将党组会、董事会、总经理办公会等议定事项全部纳入督办，总经理办公会或党组会决策事项一般在2个月内完成，董事会决策事项一般在3个月内完成。在具体督办过程中，督进度与督实效并重，对未按期达成目标的事项查原因、问困难，强化协调，有效提高了决策执行的效率。■

本文系第26届全国企业管理现代化创新成果