从政策性开放转向制度性开放，使对外开放变得更稳定、可预期、可持续，以高标准市场体系促进高质量内循环。

文/清华大学公共管理学院院长  江小涓

关键词：双循环新发展格局  要素禀赋改变  全球化调整期  数字全球化  高标准市场体系  制度性开放

     新发展格局是中共十九届五中全会提出的面向“十四五”“二〇三五”的重要战略部署。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，不断提高构建新发展格局能力和水平，既是对企业，也是对政府的要求。内循环为主体，绝不是看低外循环或者放松外循环，也绝不是把自己封闭起来。外循环赋能已和40年前概念不一样，是新技术架构上的全球化，一定会为中国企业带来非常重要的促进作用。
    
一、国内变化
     改革开放初期，我国以外循环弥补国内“短腿”，促进了经济增长和就业，“中国奇迹”的重要因素就是不断扩大开放。但是，随着经济体量加大，国内市场增长和劳动密集型产品出口优势相对减弱，外循环的作用在过去十年逐渐下降。
     我们依靠大口径的外循环带动增长，外贸依存度从改革开放初期的14%一路走高，2006年达到64.5%，开放水平在全球是非常高的；到2019年逐步回落到35.6%。总体来看，外循环在国民经济中的地位显著增强，同时呈现先上升再适度回落的趋势。
     就大国外贸依存度而言（这里选择人口1亿以上的经济体作比较），改革开放初期，中国外贸依存度最低；到2006年，已跳升至全球第二位；到2019年，大体上回到了中间位置，基本上处在大国开放相对平均的水平。
     国内条件改变之一是要素禀赋结构改变。改革开放初期，我国是要素匹配度非常差的经济体，劳动力占全球23%，土地、淡水和石油储量占全球1%〜7%，国内投资能力大约占全球2%，技术研发投入大约占全球1%。将近7亿劳动力在农村，这么大的劳动力群体基本上处在隐性失业状态。劳动力非常廉价，而且做好了充分吃苦的心理准备。这是中国改革开放初期的一个要素。
     那么多劳动力想进入现代生产过程，一定要和资金、技术相匹配，这两项当时太稀缺。方法就是用尽可能少的资金和技术匹配尽可能多的劳动力。国内消费者有自己的消费愿望，不仅是穿衣戴帽，还想看看电视、听听广播，改善生活质量，因此对技术资金密集型商品的需求非常强劲。在这种情况下，我国开始大量吸收外资和引进国外先进技术，尽快把短板补上去。即使这样，国内市场仍然消费不了那么大比例的劳动密集型产品。而美国当时劳动力只占全球5%，资金却占全球25%，其劳动力很贵，其他发达国家也是如此，他们在劳动密集型产品生产上没有优势，所以中国可以大量出口这类产品。这决定了劳动密集型产业要加快发展，要大量引进国外资金和技术、大量出口劳动密集型产品。
     改革开放40年，劳动力已不再是我国最有相对优势或者相对富裕的生产要素，其占全球20%，但是投资能力已占全球将近30%，技术投入占全球22%。这使我们完全可以预期中国将来大致的发展状态，即劳动密集型产品竞争优势一定会下降，这是很大的变量，今后劳动密集型产业是缺乏竞争力的。
     今天的资金、技术相对来说是比较富裕的，但是淡水、耕地、石油是三个“短腿”。现在劳动密集型产业很难拉动GDP高速增长，它的比重一定会降下来，我们的资金会走出去。国内相对剩余的资金寻找到相对低风险、高收益的投资项目越来越困难，所以一定会到更缺资金的地方获得更高投资回报，这是资金的天然走向。这几条“短腿”要么依靠进口，要么节约利用，要么到海外开发资源，没有太多选择余地。国内要素禀赋的改变，使原来走大量出口带动国内增长这条路子的重要性降了下来，这是国内变化。
    
二、国际变化
     大家都感到全球化进程没有以前那些年快了，其背景是经济层面发生了重大变化。
1.全球化快速推进的30年
     全球化在1980年到2010年的30年间得到快速推进，在过去十年则进入调整期。这30年快速发展可从四个角度看。   
     一是从国际贸易地位看。全球贸易对全球GDP的贡献是最宏观的角度。从1980年代到本世纪前十年，贸易占GDP的比重上升比较明显；2010年之后贸易占全球比重则有所下降，如图所示。从全球GDP和贸易关系来看，前30年确实是在快速发展。
     二是从经济体角度看。“二战”以后一直到本世纪前十年，分工程度在逐步加强。初级产品（如矿产品）出口国（很多是石油输出国）对资源出口的依存度更重，经济体是建立在这种分工模式上的。制造业产品出口国主要分布在东亚和南美，依靠的是质量好的劳动力、大规模生产降低成本并向全球销售，这是制造业出口国的优势。高端设备和高技术出口国主要在北美和西欧。各个经济体依照自身优势出口不同产品并相互交换，然后构成全球经济体。随着通讯成本，特别是交通成本的下降，分工变得越来越细，成本也越来越低。
     三是从产业链角度看。越来越多的企业愿意在全球各地生产产品，随着1980年代中国对外开放、全球交通成本下降，原本只在少数地方生产的产品可以通过产业链扩展到更多国家。很多国家对当地销售、当地成本是有要求的，到主要的市场所在地会获得市场优势。有些产品技术非常复杂，不是每个国家都能够完整制造，而是取各个国家技术和制造所长合作制造，技术复杂产品很少由一个国家为主制造。产业链分工有两种类型，第一种是自己能造，但我不造；第二种是自己造不了，大家一起造，两种类型都在发展。
     四是从企业角度看。2009年《财富》世界500强中排名前25位的跨国公司，其跨国指数（为海外销售比重、海外资产比重、海外雇员比重三项指标的平均数）高达56%，而此前30年该项指标不到40%。大企业国际化程度非常高，国际化业务营收平均都超过了总营收的一半。
2.全球化发展的原因
     全球化发展的原因很简单，从垂直分工看，经济体各国的要素禀赋不同，如能源富裕国家、劳动力富裕国家、资本富裕国家分别出口有优势的产品、进口短缺产品。从水平分工看，有专业化分工优势、产业传统与特点、技术复杂性与分工等因素。总之，各自有禀赋优势。理解这一点非常重要。我们有生产能力，但是全球化依然在发展，不能说我们能自己制造，就关起门来造，这不是全球化时代的好做法。
     全球化在最近10年调整回缩，下滑速度不算慢。2009年跨国公司全球化程度达到56%，但在2016年则下滑至48%。全球化的调整是基本面因素决定的，个别政府、个别人的偏好是无法左右的。
3.全球化内在推动力减弱
     全球化内在推动力减弱的四个表现：一是分工的边界，二是技术变化，三是东道国的内卷，四是母国回缩。
      （1）边界：全球化分工触及合理边界。企业拆分产品后，拆成多少件放在本国制造是需要比较的，要看不同国家的生产成本优势、市场优势。但如果拆得太细，技术匹配、产品稳定性、一致性和运输成本都会有问题。经过30年发展，制造业全球分工从技术和成本角度看似乎达到了均衡稳定，再继续细分和转移的必要性和合理性会下降。越过这个边界，会导致全球分工收益下降、成本上升。   
     （2）技术：以往全球分工的合理性下降。技术进步使原来分工的合理性下降了，机器替代人使发展中国家的廉价劳动力优势下降，终端制造产品中替代速度加快。虽然我国现在已经跨越了完全靠劳动密集型产业优势参与竞争的阶段，但技术进步对国内中高端制造业的劳动力本身会带来一些冲击，会削减劳动力成本优势。
     我国有大规模的制造业，大批量生产单位成本非常低，产品质量也很好，有完整的国内产业体系和产业链。   
     （3）内卷：东道国努力延伸本土产业链。随着本土产业配套能力延伸、生产技术提升和人才成长，力量比较强大的国家或者企业开始努力拓展本土制造部分在全球产业链中的长度和宽度，争取在本土构建完整的产品生产能力，这一点我们做得非常好。这些努力导致全球分工体系的一部分转为本土体系。
     （4）回缩：发达国家的制造业回流与再工业化。通过设备自动化改造后，美国劳动力成本大幅下降。30年前，中国劳动力成本是美国的1/40，现在变成1/4，加上运输成本和贸易摩擦方面的不确定因素，从经济上来讲，有些产品完全不需要到中国生产，而是直接在美国生产、北美销售，形成制造业回归。美国政府还制定了许多优惠政策，促进本土企业回归。
     受产品结构、分工限度和技术发展等经济因素和多种非经济因素影响，传统全球化正处于调整期，去向何方很难准确预测。上一轮全球化在最近十年大体上进入相对稳定状态，只要各方相对优势不发生大变化，这种状态就会维持一段时间。

    
三、全球化趋势与机遇
1.数字全球化迅速发展
     在传统全球化减缓的同时，数字全球化却发展得非常快，一共有四类。
     一是数字技术产品和服务贸易，包括信息通讯技术产品和服务、软件、网络增值业务。
     二是“制造业+数字服务”使制造业产品价值中服务增加值比例提高。比如工程机械，以前出口到数十个经济体，有的非常遥远，维修很困难。现在有了数字化平台和物联网，可以把卖到全世界的每一台设备联在网上，对其进行远程检测和维修服务，降低了检测和维修的成本，带来了设备出口价值的提升。所以，在数字化时代出现“制造业+数字服务”后，含有服务的设备价格会更高。
     三是“服务+数字技术”。服务被传统经济学称为“不可贸易产品”。过去上课时，老师和学生必须同时同地，课上完了，服务供给和消费就结束了。有了互联网，就可以错时错位。服务业做到了制造业全球分工的形态，即能把一个服务切成不同片断，将每个国家或地区最具优势的服务者提供的服务组合完成某些工作，可以想象这在以前有多么困难。5G技术的应用，使全球分工式的服务形态迅速出现，带来了很多有增长希望的可能性。音乐会最典型，特别是多人演奏的音乐会，因为音乐对时间延时要求太高，稍微远距离的声音传输很难想象。有了5G技术之后，音乐家就试着在蒙古、西班牙、德国、瑞典、美国、日本6个国家拼凑了一台全球分工式音乐演奏会，其带来的效果和音乐会现场没有任何违和感，这需要非常好的通信技术做支撑。
     服务全球化带来的挑战会比制造业更大，因为复制性服务产品边际成本几乎为零，会真正出现“赢者通吃”的可能性，会对区域性市场和收入分配带来严峻挑战。   
     四是“研发+数字技术”。拥有数字技术后，全球研发者可以远距离实现实时有效协同。无论国内还是国外，2010年以后这一趋势发展特别快。所谓全球共创研发网络，是指多个国家的企业共同研发一项新技术，也叫全球共性研发网络。上个世纪，美国、西欧、日本基本上占了全球研发网络的90%；本世纪开始，韩国和中国异军突起，两国在全球研发网络中占25%，其中中国占比近20%。这既是全球性趋势，也是中国企业快速发展的机会。
2.中国在数字全球化中的优势
     中国的众多人口是数字消费的有力支撑。新一轮全球化中，人口多就是数字消费的一大优势。在人口比较少的经济体中，数字消费是比较困难的。数字制造需要高端网络支撑全球生产网络。参与全球合作创新使研发能力大幅提升。我们拥有一批非常好的先进的数字企业，中国企业在“十四五”期间无论哪个行业都一定会成长出全球头部企业。
     全球创新网络中，北京、上海的ICT产业已进入全球前10名。由世界经济论坛和波士顿咨询公司评测的全球工业4.0时代数字化灯塔企业共5批，一共54家，中国有16家，如表所示。我们第一次在科技领先方阵中占据了最大一块（30%）。这纯粹是用数字化程度衡量的，这一块我们非常有优势。
     新一轮全球化中，中国是重要贡献者，可在产业链高端和大家共享很多技术。
    
四、高标准市场体系与高水平对外开放
     要使内部大循环真正转起来、有很好的带动力，则需要进行改革。十九届五中全会对改革的定位是建设高标准市场体系。要使外循环能够畅通和赋能，一定要有高水平的对外开放。十九届四中全会、五中全会对对外开放标准的基本定义就是从政策性开放转向制度性开放，使对外开放变得更稳定、可预期、可持续，以高标准市场体系促进高质量内循环。
1.扩大内需，更好发挥竞争政策的基础性作用
     一是优化内需结构，扩大消费比例。提高国内居民消费率是内循环为主带动持续发展的重要因素。我国最终消费率和居民消费率都明显低于世界平均水平和发展中国家平均水平，最近几年有所上升，2019年达到55.4%，但仍然低于同期的世界平均水平（78.71%）和发展中国家平均水平（73.9%）。提高消费率，要从促进就业、提高收入和改善收入分配、完善鼓励消费政策、完善社会保障制度等方面着手，要使短期刺激政策和长期制度安排相结合。
     二是更好发挥竞争政策的基础性作用。高质量发展不能再单纯靠在扩量的基础上发展，而是靠提高现有产业资源配置效率、资源产出能力带动增长，即让高效率企业占有越来越大的市场。高质量发展就是让市场发挥作用。高质量增长不仅要投入生产要素，还要考虑如何优化结构、提升全要素生产率。要更多发挥竞争政策的基础性作用，培育公平竞争环境，让市场机制更多发挥配置资源的基础性作用，推动企业做强做优做大，提升整个产业的竞争力，实现高质量的内循环。
     三是积极推进人口城镇化。加快新型城镇化进程是扩大内需的重要举措，以往多年，城镇化滞后于工业化，大批农村户籍劳动力支撑了工业化进程，却不能完全进入相应的城市型消费之中，其消费增长相对缓慢。要加快流动人口市民化进程，促进与城镇稳定生活条件相匹配的多种消费增长，释放出大量需求，包括服务消费需求、城市建设和住宅需求，科技、教育、卫生、文化服务需求等。这是巨量需求空间，也是改善民生的重大举措和促进社会公平的根本性改革。
2.实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面
     （1）中美贸易问题。我国一些领先企业受到美国打压，企业如何适应这个环境需要自己去思考。无论怎么做，一些领先企业被打压的情况基本不会改变。过去40年，我们和别人是互补的经济关系，是互相有巨大需求的交换，都做大对双方有好处；现在我们和别人从互补合作变成竞争合作，所以对外贸易往来的基本立足点发生了非常重要的改变。
     大量的跨国来往中，技术流动是不可能减少的。从2019年开始，我们引来大量10亿美元以上、具有先进技术的跨国投资项目，按照现在国内市场竞争程度，外资不带最好的投资项目来，根本就不会有多少机会。
     将来两种情况都会出现：一方面别人会不断找机会打压我们的顶尖企业，但同时基本面的交流不会停下来，这是双方共同需要，是各自利益所在。
     中美贸易2010年之后增长速度开始下降。2016年后，中美贸易下降速度要快于美国对外贸易下降速度；2018年后，中美贸易增长速度转正。这是全球两个最大的经济体在博弈中多元发力，贸易往来走走停停、波动起伏，总体上这两个经济体需求强劲、共同发展应该是大趋势。
     （2）自主创新与全球合作并重。必须坚持自主创新。我们的企业最知道哪些地方可能会被“卡脖子”，在哪些领域美国提高到了国家战略高度不会撒手，我们一定要做好所谓被别人“卡脖子”的东西。
     我们挑选的最重要的行业就是ICT行业，中国技术出口的软件、专利等很多。美国既大量出口ICT产品，也从全球进口大量ICT技术，一个国家技术能力的强盛一定体现在大量进口和大量出口上。自己有非常好的东西，从全球进口最好的技术来匹配，才能生产出全球最好的产品，而不是说我们不进口就是技术强盛的表现，这是几十年前的想法。愈是高水平产品愈需要集成全球最高水平的技术，我们也要努力集成全球创新成果，形成最强综合技术能力。
     （3）新的开放体制，从政策性开放转向制度性开放。经过多年改革开放，我国基本具备了制度性开放的条件和环境。制度性开放对长期发展特别重要，我们的“走出去”和外资“走进来”长期投资，一定要有长期稳定的预期才可以做到，这是成为成熟经济体的表现。
     今后要致力于使制度性开放体制更加完善和相对定型。要继续完善涉外经济法律法规体系，实现开放体制和政策的稳定、可预期。
（4）深入研究高水平贸易规则。最近，中国政府明确表态要加入CPTPP。CPTPP就是更高标准的贸易规则，不仅涉及关税，还涉及电子商务、知识产权、环境保护、劳务劳工保护等方面，这给我们带来了新挑战。在这个标准下的合规，需要有一轮新的产业技术及政策升级，需要深入研究高水平贸易规则带来的影响，还涉及将来相对技术密集型商品出口的问题，所以是双向影响。还有一些高水平贸易体系要统筹研究。我们应及早研究这些标准的影响和对策，推出我们倡导的高标准规则体系，才能在进一步开放中掌握主动权。■