国有企业改革是贯穿改革开放40年来经济体制改革的中心环节和核心内容之一。当前，在“改革开放再出发”的新时代，国有企业改革发展面临新的机遇与挑战。回顾历史，是为了更好地开拓未来。

文/本刊采编中心

     改革开放以来，国有企业改革可大致分为“放权让利，破冰探索”“制度创新，脱困攻坚”“国资监管，结构调整”“分类推进，全面深化”四个时期，分别对应了不同形势下的改革任务，体现了不同时期改革发展的不同特点和路径，构成了40年来中国特色社会主义经济建设探索实践的主线。

    
放权让利 破冰探索1978〜1992年

     1978年以前，在高度集中的计划经济体制下，国有（当时称国营）企业是附属于政府主管部门、执行政府计划任务指令的生产单位，不具有自主经营权力，导致生产和社会需求严重脱节，市场主体缺乏激励动力和竞争压力，严重制约了社会生产力的发展。
     1978年12月召开的十一届三中全会作出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的重大决策，开启了国有企业“放权让利”的改革破冰之旅。
     此前的1978年10月，经国务院批准，四川省重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、宁江机械厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充钢铁厂6家地方国营工业企业率先实行扩大企业自主权试点，主要做法是给企业核定增产增收的年度指标，允许企业完成年度指标后提留少量利润作为企业发展基金和给职工发放少量奖金。
     1979年2月，四川省出台《四川省地方工业企业扩大企业权力、加快生产建设步伐的试点意见》，将试点工业企业扩大到100户，并选择40户国营商业企业进行扩大经营管理自主权试点。
     1979年5月，国家经委、财政部等6部委联合发文，选择首都钢铁公司、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力厂、上海柴油机厂、上海汽轮机厂等京津沪8家大型国企进行扩大企业自主权改革试点。

     1979年7月13日，国务院颁发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》（“扩权十条”）等多个有关企业扩权的文件，明确了企业作为相对独立的商品生产者和经营者应具有的责权利，并在全国26个省级区域的1590家企业进行了试点。
     1980年9月2日，国务院批转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，批准自1981年起，在国营工业企业中全面推广扩大企业自主权的工作。
     为了解决在扩大企业自主权过程中“企业多占、财政难保证”问题，1981年初，山东省率先对企业试行行业利润包干、亏损企业包干和地区包干等盈亏包干方式，在企业内部则实行多种形式的计件工资制度，将职工收入和劳动成果直接挂钩。这些包干办法和扩大企业自主权的相关规定逐步发展成为工业经济责任制的主要内容：利润留成；盈亏包干；以税代利、自负盈亏。
     1981年11月11日，国务院批转国家经委、国务院体改办、国家计委、财政部、劳动总局、人民银行、全国总工会等讨论制订的《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，在全国推广工业经济责任制。到1982年底，全国有80%的预算内国营工业企业实行了经济责任制，商业系统也达到35%，涌现了首钢、二汽等一批先进典型。
     1984年5月10日，国务院颁发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、价格制定、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金使用、联合经营等10个方面放宽对企业的约束。1984年10月，十二届三中全会进一步明确了企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立经济实体。
     “放权让利”一定程度上调动了企业的积极性，但由于确定利润基数的科学性和公平性难以实现，存在“苦乐不均”和“鞭打快牛”现象，国家财政收入稳定性也无法得到保证。为此，1983年初，国务院决定全面停止以利润分成为主的经济责任制，全面实行“利改税”。在1979年开始的湖北、广西、上海和四川等地部分国营企业“利改税”试点基础上，1983年1月1日启动第一步“利改税”，采用“利税并存”，对凡是有盈利的国营大中型企业按55%税率计征所得税；第二步“利改税”从1985年1月1日开始，全面以产品税和资金税的分类税收方式规范国营企业和政府之间的关系。
     “利改税”对规范国家和企业的分配关系、保证国家财政收入稳定增长、进一步扩大企业自主权、缓解价格不合理的矛盾起到了一定的积极作用，但混淆了国家作为国营企业的社会管理者与资产所有者代表的角色，同时由于税率过高严重影响了企业积极性，导致具体实施后并未达到预期效果，很快被承包经营责任制所取代。在首钢、二汽等企业和马胜利、关广梅、张兴让等典型人物的示范效应下，1986年国营企业开始推行承包经营责任制。1987年3月，全国人大六届五次会议的《政府工作报告》提出在所有权和经营权适当分离的原则下实行承包经营责任制。1988年2月27日，国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》提出按照“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”的原则，进一步规范和完善承包经营责任制。
     1988年4月13日，全国人大七届一次会议审议通过《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，确立了国有企业是独立的法人主体而不是政府附属物的法律地位，使国有企业成为自负盈亏的责任主体。
     1992年初，邓小平“南巡讲话”进一步指明了改革的市场经济方向，国企股份制改革提速。1992年7月23日，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定了14项企业经营自主权。在具体探索企业经营机制转变中，一方面继续完善企业经营承包制，另一方面积极探索租赁制、股份制等各种形式的经营机制转变模式，为下一阶段建立现代企业制度奠定了基础。

    
制度创新 脱困攻坚1993〜2002年

     这一时期国有企业改革围绕两条主线展开：一是基于“单个搞活”思路从单一企业视角建立现代企业制度；二是基于“整体搞活”思路实施国有经济战略性改组。1993年11月，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：建设产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是我国国有企业改革的方向。
     1993年12月29日，全国人大八届五次会议审议通过《中华人民共和国公司法》，这是我国首部为规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济发展而制定的法律。
     为探索建立现代企业制度的有效途径，1994年，国务院决定选择100家国有大中型企业，按照《公司法》进行现代企业制度试点，各省（直辖市、自治区）也在各自范围内共选择2343家地方企业进行试点。到1997年，100家试点企业中有93家转为公司制企业，其中多元股东持股的公司制企业有17家；2343家地方试点企业中的1989家转为公司制企业。
     1994〜1997年，在推进公司股份制改造、建立现代企业制度的同时，国家启动了一系列改革措施：实施“债转股”优化资本结构、国有企业兼并破产试点；分离企业办社会职能；“减员增效”“下岗职工再就业工程”；实施“三改一加强”（改组、改制和改造有机结合并加强企业内部管理）、学习“邯钢经验”，提高管理科学化水平；探索国有资产管理有效形式，设立国有控股公司；开展企业集团试点，“抓大放小”搞活国有中小型企业，等等。

     面对受国内产能过剩和亚洲金融危机影响而日益严重的国有企业亏损问题，1997年9月，十五届一中全会部署实施国有企业“三年脱困”的改革攻坚战：一方面对纺织、煤炭、冶金、建材等行业进行结构调整，另一方面从1999年下半年开始全面推进“债转股”，以减轻企业债务负担、促进企业扭亏增盈。同时，深化养老、失业、医疗等社会保障制度改革并推进下岗职工再就业。
     1999年9月，十五届四中全会强调从战略上调整国有经济布局，国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位。
     2002年11月，十六大报告在强调坚持继续调整国有经济布局和结构改革方向的同时，进一步明确关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，要由中央政府代表国家履行出资人职责。
    
国资监管 结构调整2003〜2012年

     这一时期改革的主要任务是解决国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下的问题，以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展，实现国有资产保值增值。
     国有资产管理体制发生重大变革。根据十六大提出的“改革国有资产管理体制”要求和全国人大十届一次会议审议批准的国务院机构改革方案，从2003年到2006年底，中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，按照“国家所有、分级代表”的原则，确立了“三分开、三统一、三结合”的国有资产管理体制。为保障国有资产监管工作规范有序进行，国务院分别于2003年5月、2006年4月、2007年3月颁发《企业国有资产监督管理暂行条例》《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》和《关于试行国有资本经营预算的意见》，国务院国资委及各省市国资委共制订了涉及企业产权管理、企业资产和财务监督、企业负责人业绩考核和选聘薪酬制度、法律事务管理等各个方面的1200多项规章和规范性文件。
     国有经济布局和结构调整取得积极进展。2006年，国务院国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明确了中央企业集中的关键领域和重组的目标，通过主辅分离和改制推进了一大批大中型企业重组，一批特大型国有企业重组部分资产在国外上市。
     2006年8月27日，历经十三年修改完善、重新制定的《中华人民共和国企业破产法》（简称新《破产法》）颁布，有利于促进资源优化配置、建立企业优胜劣汰的市场竞争机制，对进一步深化国企改革也提出了更高的要求。到2006年底，全国国有工商企业数量为11.9万家，比1998年减少了一半；中央企业数量由2003年的196家减至2012年的112家。
     2007年10月，十七大报告提出深化国有企业公司制股份制改革，以兼并重组为主要手段，进一步深化国有资产结构布局调整。
     垄断性行业国企改革继续深化。例如，2002年3月，按照政企分开、属地管理的原则，国家民航总局直属的9家航空公司和服务保障企业联合重组为国航、南航、东航三大运输公司和中国航信、中航油、中航材三大服务公司，90个机场归地方管理；2003年3月，国家电力监管委员会成立，电力行业按照厂网分开、竞价上网的思路从国家电力公司分拆出国家电网、南方电网和五大发电集团。
     公司制股份制改革进一步推进，混合所有制经济长足发展。到2012年，我国工业企业中股份有限公司已达到9012家，各类有限责任公司达到65511家，混合所有制工业企业占规模以上工业企业总数的26.3%，资产占44.0%，主营业务收入占38.8%，利润总额占41.8%。截至2012年底，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业已占到总企业数的52%。中央企业及其子企业控股的上市公司共有378户，上市公司中非国有股权的比例超过53%；地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权比例已超过60%。
    
分类推进 全面深化2013年至今

     十八大以来，国有企业改革进入 “分类推进、全面深化”的全新时期。
     国资国企改革路线更加清晰，顶层设计不断完善。根据十八届三中全会精神，2015年9月13日，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，将国有企业分为公益类，以及主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业三类。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制、混合所有制改革方案、公司治理机制以及国有经济战略性调整方向等。
     国资国企改革已形成以《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》为统领、以若干文件为配套的“1+N”政策体系。2017年以来又相继出台《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》《加快完善市场主体退出制度改革方案》等文件，新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立，各领域国有企业改革向纵深推进。
     国有企业功能界定与分类工作正式启动。2015年12月，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》出台，与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》于2016年8月颁布。各地方政府普遍开展了对国有企业的功能界定工作，并积极研究制订和出台国有企业分类监管办法。
     中央企业结构调整与重组逐步展开。十八大以来，通过强强联合、优势互补、吸收合并、共建共享，完成20组38家中央企业重组整合，国资委监管的中央企业由116家调整至96家，央企法人总数已由5万多户减至4万多户。同时，中央企业内部压缩管理层级改革加速，大多数中央企业管理层级由5〜9层减至4层以下。
     国有资产监管体制改革稳健前行。2015年10月25日，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，对推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率、协同推进相关配套改革提出原则性要求。2017年4月27日，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，精简了43项国资监管事项，迈出了从以管企业为主的国资监管体制向以管资本为主的国资监管体制转变的重要一步；推进一批国有资本投资运营公司试点，在战略、集团管控与业务板块授权等方面作了有益的探索。
     混合所有制改革有序推进。2015年9月，国家发展改革委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》正式颁布。2016年，先后出台了《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》；2017年8月8日，国务院印发《关于促进外资增长若干措施的通知》，明确鼓励外资参与国有企业混合所有制改革。
     2014年，国务院国资委选择中国建材、国药集团开展混合所有制改革试点。2016年以来，在电力、石油、天然气、民航、电信、军工等重要行业领域，先后选择三批共50家国企开展混改试点。2016年8月，混合所有制企业员工持股试点正式启动，全国约200家企业进入这一试点。截至2017年底，国资委监管的中央企业及各级子企业中，混合所有制户数占比达69%，省级国有企业混合所有制户数占比达56%。2013~2017年，民营资本通过各种方式参与中央企业混改，投资金额超过1.1万亿元，省级国有企业引入非公有资本超过5000亿元。
现代企业制度日趋完善。国有企业党建工作持续加强，中央企业全部开展了集团层面章程修订工作，实现了党建工作要求进章程。按照《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》和《中央企业公司制改制工作实施方案》要求，中央企业集团公司层面68家全民所有制企业全部完成改制，全国国有企业公司制改制面达到94%。国资监管部门向建有规范董事会的国有企业陆续下放发展决策权、经理层成员选聘权、业绩考核权和薪酬、职工工资分配及重大财务事项等重要权限，促进企业加快完善市场化经营机制。■