《关于深化国有企业改革的指导意见》有两个鲜明的特点：一是坚持了市场化的改革方向；二是其中提出的一些重要改革措施和原则符合实际，具有可操作性。

文/全国人大财经委员会副主任委员、本刊原主编 邵宁

 

 

　　2015年8月24日，中共中央、国务院下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）（以下简称《指导意见》）。这是一份非常重要的文件。《指导意见》有两个鲜明的特点：一是坚持了市场化的改革方向。《指导意见》指出，“坚持社会主义市场经济改革方向。这是深化国有企业改革必须遵循的基本规律。”“国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律。”市场化的改革方向是《指导意见》贯穿的一条主线。二是其中提出的一些重要改革措施和原则符合实际，具有可操作性。比如，分类改革、董事会建设、混合所有制改革要因企施策不搞拉郎配、国有企业的外部监督系统需要整合等等。如果理解正确、操作得当，这个文件所能提供的改革空间会非常大。

　　下面就几个重大问题对《指导意见》进行解读。

　　

　　《指导意见》在强调管资本的同时，坚持了国有资产统一监管的原则，并将其作为主要的改革目标之一。《指导意见》指出，经营性国有资产实现集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实。也就是说，仍然由国有资产出资人机构对国有资产实行统一监管。

　　坚持统一监管，下一步国资委的自身改革就非常重要了。哪些该管，哪些不该管?该管的要管到位，不该管的一定要放手，成为一个合格的出资人机构。在实际工作中，我们往往把体制的合理性和具体机构甚至人员的素质混在一起，这两者应该分开。举个例子：一个地方很多人生病了，需要建一个医院。医院建成后，由于我们进人时把关不严，没进医生、护士，而是进了一批大师傅，虽然也穿白大褂，但看不了病。于是大家总结说，建这个医院是错误的。集中统一监管责任是清楚的，体制是合理的，必须坚持。如果出资人机构履职不好，可以要求其自我改革，自我改革做不到，可以对机构进行改组。不要把一个合理的体制基础轻易放弃掉。

　　至于国有资本投资公司和国有资本运营公司，实际上并不是新概念，早已经有了。我们的大企业、大集团的功能都是完整的。比如宝钢集团，投资功能、资本运营功能都有，实际上就是一个国有资本投资公司或者国有资本运营公司。如果国资管理体制要搞三层结构，把这些优势大企业直接作为中间层，是一个比较稳妥的选择方式。如果在这些大企业集团上面再加出一层来，不确定因素会很多。一是人为加出这一层的经营能力和管理能力未必比现有大企业的班子强；二是形成的公司太大，不好管理；三是有可能出现一种超级公司，对市场竞争的影响会很大。至于国有资产经营公司，很多地方前几年已经在试点了，中央企业层面也有诚通、国投集团的试点，这是应该坚持的。依托国有资产经营公司处置一些小企业和一些比较困难的企业，比国资委直接处置要好得多，因为可以用企业化、市场化的办法。

　　特别需要说明一点，以管资本为主，实际是改革的最终状态，是改革的目标。国有企业是背负着一大堆问题进入市场经济的，需要把各种问题解决完，并且整体上市后，才具备管资本的条件。前些年，政府花了很大的精力去解决国有企业存在的各种问题，操作破产、推动重组、引导改制、分流冗员、分离辅业、减少办社会职能、处置相关的群体性事件等，都是为管资本创造条件。特别需要强调的是，国有企业存在的问题是多方面的，虽然相当多的问题已经解决，但是今后国有企业改革的难度仍然不能小看。尤其我们现在面临着一轮新的结构调整，从原有经济常态向新常态转型，一批失去竞争力的企业和过剩的生产能力又要退出市场，难度仍然是不小的。2015年12月9日李克强总理召开国务院常务会议，提出对不符合国家能耗、环保、质量、安全标准的产能过剩行业的中央企业实行关停并转或剥离重组，对连续亏损三年以上的企业采取关闭破产等方式予以“出清”。在这种情况下，出资人机构只管资本是不够的，需要培育多方面的能力。完整地讲，出资人机构应该做好的工作是：管好资本、推动改革、调整结构、维护稳定。

　　

　　分类改革和监管是《指导意见》中的一个亮点。《指导意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性。

　　对于商业类国有企业，原则是优胜劣汰，经营目标是实现利润和保值增值的最大化，改革的方向是整体上市，国有资本可进可退。商业类国有企业不是我们必保的领域，对于某一个具体的方面，企业如果有条件、有基础，就把它做好，做不好就想办法退出。还有一种商业类国有企业是承担重大专项的，我的理解主要是那些承担军品任务的军工企业以及大飞机、核电等战略企业。对这类企业要双线考核：一条线考核经营效益；一条线考核重大专项的完成情况。

　　公益类的国有企业是为保障民生、服务社会提供公共产品及服务的，是我们必保的领域。这类企业的经营目标主要不是为盈利，即便亏损也要确保供给，这是与商业类国有企业的一个巨大区别。对这类企业，一是必保；二是要进行符合其功能的考核，考核服务质量、成本控制、社会评价等。同时，政府要给予合理的政策支持，通过政府购买服务，使企业有一个永续经营的环境和条件。在这个方面，地方政府要进行很多探索。每一家公益类国有企业的考核内容和要求都不会一样，很可能是一企一策，一企一套考核、监督、评价指标。保障经济发展和人民生活的基本条件是国有企业第一位的经济职能。

　　

　　“指导意见”对混合所有制的论述是谨慎和实际的。混合所有制并不是一个新概念，股权多元化的形式已有二十年的改革实践。因此“一混就灵”是不太现实的，不可能点石成金。具体工作要从实际出发，不搞运动，不搞行政干预。混合所有制涉及多个经济主体，大家能不能走到一起、能不能共事，是市场行为，不是行政行为，一定要把行政手段从推进混合所有制的工作中排除出去。前一阶段有些地方已经出现这样的倾向了，此时讲些“刹刹车”的话很有必要。

　　从发达国家的企业形态看，小企业一般是独资的，大企业大都是混合所有制的，但主要形态是上市的公众公司。一个大股东带着一个或者几个小股东，这样的企业形态并不多见，除非是财务投资者投资的尚未上市的企业。能不能形成这样的企业形态，我们可以试、可以探索，但这可能不是大企业混合所有制的主要形式，大企业混合所有制的主要形式仍然是公众公司。

　　我们有时非常简单地认为，一搞混合所有制就是利益共同体，就可以相互促进、共同发展了。实际情况没有这么简单，里面存在非经济因素。前些年，在国有中小型企业大规模退出的时期，我们曾想搞一批混合所有制企业，如湖北的劲酒、广西的两面针牙膏等。像这样有产品、有市场的企业，国有股是不是必须退干净？如果留下30％-40%的国有股份，承诺不参与经营，企业做好后，国有股也增值，这会是非常好的事情，同时还能降低收购成本。我们按这个想法对不少企业进行了调研，最后一家也没做成。答案基本是一致的：只要企业中有国有股，有关部门就认为有权力管企业的事，就要到企业里搞这样或那样的活动或运动，进行各种各样的检查。最后的结果是，如果国有股不全部退出，投资人就不会接盘。都是非经济因素，我们感觉很无奈。混合所有制是个好东西，经济上是合理的，但要考虑非经济因素。尤其在地方，想把投资环境搞好，就要让非经济因素尽可能的减少。《指导意见》中讲到优先股的概念，实践中也会有类似的问题，但值得在准备退出的企业中探索使用。

　　《指导意见》提出，混合所有制企业员工持股要试点先行。从前一阶段的改革实践看，员工普遍、平均持股的方式效果不好，最后很容易变成新的“大锅饭”，企业的分红压力会很大，对调动员工积极性并没有特别明显的作用。管理层和业务骨干持股是好事情，但要事先设计好退出机制，在企业相关岗位工作时持股分红，退出企业时要以事先约定的价格赎回股份，以保证激励对象都在企业内部，而且都在关键岗位上。

　　

　　目前，国有企业的薪酬制度改革已转由人力资源和社会保障部牵头负责。《指导意见》提出了一种根据选任方式不同、政府任命和市场化选聘双轨制的薪酬制度。但需要强调一个概念：政府任命的企业领导人员实际上并没有享受完整的级别待遇。比如某同志被提拔为副部长，组织部门要安排其政治待遇，包括参加会议、看文件，同时国管局要负责安排副部级的住房，卫生部要负责安排副部级的医疗待遇。如果某同志提拔到一个中央54户企业当一把手，组织部门也要安排政治待遇，但住房和医疗待遇是没有的。中央企业领导人员享受的所谓级别待遇，只是政治待遇，生活待遇并没有制度化的保障。据我所知，分过房的中央企业负责人是少数，一种情况是以前当过副部长或副省长的，另一种情况是少数以前搞过集资建房的企业，越是新提拔的人越难以分房。这就产生了一个问题，中央企业总部大都在北京，一个副部级干部应该享受220平方米的住房，北京的房价应在1000万元以上。考虑到住房的因素，中央企业负责人的年薪控制在多高才合适呢？

　　实际上，我们错失了一个国有企业领导人员市场化的极好机遇——原先这批人没有完整享受所谓的职级待遇，推市场化比较容易，因为没有既得利益可以损失。同时我们又给以后出了一个大难题。现在人为分成两条线，行政任命的人要不要把待遇做实？做实待遇不但花费很大，而且形成了既得利益以后市场化就难了。在一个企业中，领导人员双轨制会造成很多不顺，尤其是职位越高、责任越大、工资越低，行政背景的管大事、市场背景的管小事，收入低的要指挥和管理收入高的。现在很多央企二级公司的领导已不愿被提拔到集团公司负更大的责任，就是这种不顺的一个表现。

　　

　　中国各类企业都有一个通病：对一把手个人的依赖过大。一个大企业的长期稳定发展要靠制度，而不是依靠某一个人。《指导意见》提出，要解决一把手说了算的问题，明确董事会外部董事应当占多数。这是前一段中央企业董事会试点最重要的结论。

　　一把手负责制在中国非常普遍，我们对一把手说了算的问题并没有有效的解决办法，尽管我们为此发了很多文件。通过董事会试点，我们希望解决的是一把手负责制下的企业决策机制问题。一把手负责制下的企业决策是内部团队决策，形式可以是总经理办公会、党政联席会议等等，参加决策的人并不少，有关部门也一再要求科学决策、民主决策，不能一个人说了算。但企业内部团队决策有两个问题无法解决: 一是内部团队中有上下级关系，一把手想做的事，副职即使有不同意见也很难提出反对。二是内部团队中有分工关系，A领导分管的工作B领导不好发表意见，“不能种别人的田”。由于存在这样复杂的关系，企业内部团队做决策的时候，除了一把手可以畅所欲言外，其他人都会感觉到不提意见最好。大家都不说话，等着一把手拍板，内部团队决策很自然地转成一把手的个人决策，风险就很大了。中央企业这些年出现的重大决策失误，基本都是在这种制度背景下产生的。

　　前几年国资委力图通过董事会试点解决这个问题，办法是改变董事会的结构，国资委聘请外部董事进入企业董事会，而且要占到多数。国资委选聘的外部董事大都是中央企业刚退休的老同志，他们有很多职业优势：一是他们经营管理过企业，有商业直觉；二是年纪比在岗的企业负责人至少大5岁以上，年纪大的人向年轻人讲话，没有心理障碍；三是他们和所进入的企业没有利益和人际关系，到企业任职是国资委派出的；四是他们刚从一线退休，有足够的时间履职。这些人进入企业董事会后，往往可以真实、客观地发表自己的意见。没有外部董事的董事会都很好开，一把手说说自己的想法，与会者一致同意、拥护就结束了。试点企业的董事会就不好开了，外部董事会认真负责地谈意见，对上会的重大决策尤其是其中所包含的风险进行评估和质询。一个组织中如果大多数人能说真话、说实话了，那么这个组织做出的决策应该是比较科学的，出现重大决策失误的可能性会大大降低。前一阶段的试点对企业的决策机制有很大的改进，几乎每一个试点企业董事会都有重大决策被否决、缓议或修改的情况，这是内部团队决策做不到的。这样的试点对中国企业探索长期稳定发展的制度基础有重大意义。

　　

　　企业党组织在企业中要发挥这样几方面的作用：一是抓党的建设、带好队伍；二是参与重大决策；三是党管干部；四是反腐工作。总之，要发挥党组织的政治核心作用。这些问题在前一阶段中央企业的改革实践中，已经进行了非常具体的探索。事实证明，加强党的领导和国有企业的改革发展是可以无缝衔接、互相促进的，关键是设计好具体的操作程序。

　　党组织参与重大决策。公司董事会是决策主体，党委书记是董事会的当然成员，具有法定地位。董事会在决策前如果党委认为是重大决策，可以先行研究意见，由党委书记带到董事会上。由于中央企业董事会外部董事占多数，董事会的决定有可能与党委一致，也可能不一致。一致当然没有问题。如不一致，党委书记要把董事会的决议带回党委，说明董事会的决策情况。如党委认为董事会的意见违反了党的大政方针，是错误的，企业党委可以向上级党委报告，由上级党委出面裁决。这是一套完整的程序。到目前为止，试点企业集团还没有这种情况出现，说明董事会的决策是认真负责的，在重大原则问题上没有出现大的偏差。

　　党管干部。国有企业中各级领导干部的任用必须要有政治要求，因为要带队伍。企业党组织管干部是政治标准的把关，管干部“能不能用”，而“怎么用”“在什么岗位上用”，是董事会或经理层选人用人权的范畴。在实践中，不同的企业有不同的办法。前置的方式是采取后备干部考察的形式，经过党委考察通过的后备干部具备提拔的条件，供董事会或经理层根据工作需要选用。后置的方式是由党委对提名人做政治审查。因此，党管干部和董事会及经理层的选人用人可以很好地结合在一起。

　　企业反腐。企业内部反腐是企业纪检部门的主要职能。企业反腐主要是解决好两个问题：一是企业反腐一定要和管理制度建设相结合。在这个方面尤其要向跨国公司学习。我们企业出现的一些腐败问题很多跨国公司都出现过，解决的办法是建立或完善管理制度。比如，采购环节最容易出现腐败，采取集中采购、竞价采购、网上采购等方式加上信息化手段的相互制衡可以很好地预防，人盯人是靠不住的。企业反腐工作如果能够和企业的制度建设结合在一起，对中国企业管理水平的提高将是一个非常大的促进。二是企业纪检工作要和内部审计结合，使企业的纪检工作专业化。企业内部的腐败一般都是经济问题，经济问题如果仅从纪检的角度，不能从审计的角度去查处，是不够专业的。因此企业的纪检部门要和审计部门结合，以提高自己的专业化水平和反腐工作的效果。

　　

　　现在国有企业外部监督系统是多重的，有外部监事会监督、审计监督、纪检监察和巡视工作的监督等。普遍存在的问题是各外部监督系统互不协调，重复检查多；信息不共享，重复劳动多；并且缺乏监督工作的真正责任主体。各种各样反复、重复的检查，使企业疲于应付、苦不堪言。这次《指导意见》提出了要整合外部监督资源、建立监督工作的会商机制，是非常必要的。

　　外部监事会是朱槠基同志的创造。这个制度基于两个认识：一是对国有企业的监督必须是外部的，内部监督、下级监督上级不起作用；二是监督要有足够的权威性，因此派副部长进行监督。外部监事会应该成为国企外部监督的主体，并要承担责任。审计和纪检部门的工作面要宽得多，并非专门针对国有企业，因此应成为二线的抽查主体，作为一线监督工作的补充。日常监督和抽查性的监督必须有频次和时间的限制，避免增加企业的负担。

　　创新监督工作的方法也是我们特别要注意的一个问题。监督工作的目的是要公正、客观地评价企业的工作，不是要把企业整倒，有罪推定的思维方式是不能用的。具体的工作方法要结合企业的特点，避免给企业留下后遗症。比如，发动群众揭发检举领导，这是革命党的办法，不是执政党的办法，对企业的发展和稳定不利。让群众给领导打分、测评，实际上也不利于企业加强管理，长此以往谁也不愿得罪人，企业的管理一定会松懈。既要监督到位，又不能对被监督者造成伤害，我们现在还缺乏一套成熟的、制度化的办法，还需要在实践中研究、探索。

　　

　　经过30年的不懈努力，中国国有企业改革的深度前所未有，正如《指导意见》指出的，国有企业总体上已经与市场经济融合。这次《指导意见》提出了分类改革等一系列重要的改革内容，我们对下一步国有企业改革的前景就可以看得更加清楚了。这个前景需要明确两个问题：

　　第一，国有企业在市场经济中的经济功能。按照分类改革的原则，一是保障经济发展和人民生活的基本条件。国资搭台、各种所有制经济唱戏，为经济发展和人民生活提供公共产品及服务。这主要是通过承担保障责任的、或是公益性的国有企业来实现的。二是在规模经济要求高的大企业层面提升国家的竞争力。这是通过商业性或竞争性的国有大企业，在平等竞争、优胜劣汰的基础上实现的。很多国有大企业是行业的排头兵，在行业发展中起着非常重要的引领作用。这些国有大企业和民营企业一样都是中国国际竞争力的基础。

　　第二，国有企业和市场经济最终的融合方式。基于分类改革的方向，对于商业类的国有企业，就是通过资本市场改制上市，实现国有企业的多元化和国有资产的资本化，成为市场经济中规范的公众公司；对于承担公共服务责任的公益类国有企业，通过改革加监管的方式，成为市场经济中受到专门法律约束和社会监管的特殊企业。这种特殊企业在发达的市场经济国家也有很多。一般是为实现某一个社会目标而建立起来的企业，往往是建一个企业立一个法，明确其与公众、政府、社会间的关系。这两类企业都可以和市场经济实现最终的融合，而且我们距离这样的改革前景已不遥远。

　　总之，《指导意见》坚持了市场化的方向，是指导下一步我国国有企业改革的重要文件。无论在哪个层级，想要推进改革，在文件上都可以找到依据。但是，下一步我国国有企业改革也存在隐忧，这些隐忧不在于文件而在于工作格局。国资委时代“三结合、三统一”、责任清晰的格局现在已经不复存在了，下一步国有企业改革中部门之间协调的工作量会非常大。而且，我们可能又会遇到十几年前的一个老问题：如果这项工作没做好，谁负责任？■

编辑 王仕斌