文/国家行政学院决策咨询部副主任、研究员  王小广

 

 

　　刚刚过去的2015年，我国宏观经济运行连续前几年的走势，下行压力持续增大，但仍处于合理区间，特别是在经济稳中趋降的同时，经济结构在不断的优化升级，增长动力正在转换衔接，大众的创业创新热情明显提高，国际产能合作取得新进展。2015年宏观经济运行的最大特点是新旧动能转换加快，表现为行业间、区域间明显的分化走势，这是经济结构调整进程明显加快的重要表现，国民经济在分化中趋稳，在分化中调整，在分化中升级。

　　2016年经济发展仍面临较大的下行压力，同时一些领域的风险也会加快释放，经济运行的困难和挑战将继续加大，但我国经济长期向好的基本面没有变，必须坚持做好对稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的综合平衡，更加注重培育新动能，平稳度过高风险的新旧动能转换期，实现新动能驱动的新增长，使发展进入新境界。

　　

　　（一）经济下行压力继续增大，但经济总体运行仍处于合理区间

　　1.经济增速略有回落。全年国内生产总值同比增长6.9%，比上年回落0.4个百分点，经济下行的主要压力来自于出口、投资和工业的回落。1－11月出口总额下降2.2%，明显低于预期，全年再次出现负增长，这是自1995年以来第三次负增长，主要原因是世界经济仍处于深度调整期，新的增长动力形成较为缓慢，复苏的基础脆弱，复苏态势比预期差。1－10月固定资产投资同比增长10.2%，比上年同期回落5.7个百分点，回落的幅度比上年增大，其中同期房地产投资仅增长2.0%，同比回落10.4个百分点。前10个月累计工业增加值同比增长6.1%，比上年同期回落2.3个百分点。

　　2.就业继续保持平稳态势。1－9月城镇新增就业达到1066万人，提前完成全年预期目标，同时，城市调查失业率大多数月份都稳定在5.1%－5.2%之间，特别是随着创业就业环境的逐步改善，大学生失业率趋于下降。

　　3.物价总水平保持基本稳定。1－11月，物价总水平（CPI）增长1.4%，比上年同期回落0.6个百分点，既没有通货膨胀压力，也没有出现很多人担心的通货紧缩问题。与此同时，消费平稳增长，房地产销售增长回缓，居民收入保持稳定增长。

　　以上信息表明，总体经济运行稳中趋缓，但仍处于合理区间。

　　（二）经济运行的最大特点是新旧动能加快转换，行业间、区域间呈现明显的分化走势

　　1.工业，特别是重化工业下行明显，但调整加快。一些重化工业生产、销售、利润大幅下滑，亏损企业亏损额同比大幅增加。1－10月，粗钢、水泥、平板玻璃产量同比分别下降2.2%、4.6%和8.3%，而上年同期则分别增长2.1%、2.5%和3.5%。1－10月，黑色金属冶炼及压延加工业（钢铁）、非金属矿物制品业（水泥）利润分别下降60.5%、8.1%，下降幅度远超过产销量下降幅度，说明这些行业产销量下降的同时，价格下降更为明显（钢铁价格下降幅度超过20%，水泥、平板玻璃价格降幅均超过10%），产能过剩问题十分突出。特别是几大装备制造业也出现了产销量增幅明显放慢、利润下降的现象。特别需要提及的是，党中央、国务院总揽全局，着力从全球视野来加快产业结构调整，2015年在加快装备制造业走出去和加强国际产能合作上迈出较大步伐，这对缓和国内产能过剩、加快产业结构优化升级、培育我国国际竞争新优势都具有重要的战略作用。

　　2.新行业、新业态、新模式不断涌现，正积累动能。一是服务业保持平稳增长，占比不断上升，对就业和GDP的拉动力增强。服务业增加值占GDP的比重由2013年的46.9%上升到2014年的48.2%，2015年前三季度再提高到51.4%，服务业占GDP的比重首次突破50%。二是高新产业发展势头较好。高新技术产业增加值占全部规模以上工业比重继续提升，目前已超过了11%。其中，计算机、通信和其他设备制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，主营收入和利润总额都出现了较快增长，2015年1－9月两产业主营收入分别增长7.3%和6.1%，比同期全部规模以上工业分别快6.1个和4.9个百分点；利润总额分别增长13.5%和3.6%，而同期全部规模以上工业利润则下降1.7%。另外，从投资看，计算机、通信和其他电子设备制造业是主要制造业中增长最快的，前10个月累计同比增长15.8%，比全部投资增速快5.6个百分点。新能源汽车、工业机器人呈翻倍的爆发性增长态势。三是新主体、新业态加快孕育。政府简政放权，鼓励“大众创业、万众创新”的政策，有效地促进了社会的创业、创新热情，新登记注册企业数在前两年大幅增长的基础上又增长了20%左右，每天新增企业1.2万户。一批新产业、新业态、新主体在加快孕育。

　　这些亮点反映出，中国的产业在升级，增长动能在转换。一方面，我们要看到，经济下行压力，是新旧动能转换的必然结果，是转型期的阵痛。另一方面，在新旧动能转换期，只要有效化解各种矛盾和风险，正确处理稳增长与调结构的关系，经济下行是可以做到“减速而不失势”的。

　　总之，尽管近期传统经济领域下行压力很大，特别是一些重要的宏观经济变量如投资、出口、工业调整幅度很大，但总体经济调整是温和可控的，是软着陆型的调整。

　　

　　（一）经济下行压力依然较大

　　1.全球经济仍难以摆脱深度调整压力，复苏乏力，不确定性增多，使我国的外需不足局面将继续一段时间。目前全球经济复苏步伐低于预期，一些问题旧病复发，一些新的不稳定因素在滋生，如极端恐怖主义的猖獗，地缘政治危机，欧洲难民危机。这些困难和问题导致的一个结果是全球贸易增长持续低于经济增长，这影响了某些国家复苏的扩散效应。世界经济的分化不仅会继续加深，而且会持续化。致使我国的出口环境在短期内难以明显改善。我国加快实施一带一路战略，加快推进装备制造业走出去和加强国际产能合作取了一些进展，但还难以抵消出口下行的压力。

　　2.国内经济下行压力较大，且一些领域风险隐患在增加，对经济运行产生新的压力。经济下行压力主要表现为三个没有调整到位：一是房地产调整远未到位。房地产调整是长期周期性的调整，2015年企稳，2016年下行压力可能较大。二是投资调整没有到位。总体上看，近期由于成本上升、产能过剩、需求不振，企业投资的回报率在加速下降，这对新增投资产业有明显的抑制作用。在投资结构中，房地产投资的下行压力将会继续拖累总投资增长。三是工业调整也没有到位。尽管目前工业运行处于低位区，但工业企业利润下降、特别是ＰＰＩ连续四年的下降，对企业投资意愿会产生明显的副作用，工业增长仍面临下行压力。

　　综合分析，我们预计2016年的经济增速仍有所下降，预计降至6.7%左右，其中投资、工业将会继续惯性下滑，特别是房地产市场的内在动力不足，可能会重拾跌势，对经济运行产生更大的压力。

　　（二）2016年宏观经济政策的基本取向

　　1.宏观调控政策要坚持区间调控+定向调控的框架，在区间调控的基础上继续加大定向调控的力度和深度。要加快结构改革，把更大精力用在解决结构性矛盾和问题上，加强经济发展的薄弱环节，培育经济增长新动力。坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策保底的基本政策取向，不搞“强刺激”，着力于“强改革”，仅仅抓住牵一发而动全身，有利于推进结构调整的重大改革。定向调控既要加大政府的直接投资和引导社会资金，着力打造公共产品和服务的引擎，又要将其与促进“双创”有机结合，对创业、创新活动给予更多的财政、金融和服务支持。

　　2016年的宏观调控政策的基本取向仍然是实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持政策的连续性和稳定性。促进经济增长，支持结构调整，特别是加大基础设施投资力度，加强公共服务薄弱环节，支持民生改善，都需要继续实施积极的财政政策。货币政策要在区间调控的基础上更好的做好定向调控，促进结构调整，同时高度重视防范和化解金融风险。

　　2.适当扩大财政赤字和加大结构性减税、普遍性减负力度，发挥财政对结构性调控的关键作用。一是2016年可考虑在2015年的基础上适当提高赤字率，如提高到2.5%。二是实施结构性减税政策。可考虑对小微企业实施三年免税计划，对中型企业和困难的大中型企业适当降低税负，加强对企业创新技术进步的税收支持政策，降低消费税和进口环节税。二是进一步化解地方债务风险。强化地方债务硬约束，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。三是用好财政存量资金，提高财政资金使用效率。清理、归并，合理安排预算支出。统筹预算，减少财政收支规模，解决财政支出“虚胖”的问题。

　　 3.实行稳健的货币政策，要增强灵活性，在做好总量的预调微调的同时，加大定向调控力度。一是继续加大对实体经济的支持力度。用好定向降准、定向降息、定向贷款等政策工具。二是防范和化解金融风险。加强宏观审慎管理，特别注意房地产、产能过剩、地方性债务引发的风险。三是推进利率、汇率市场化。四是建立健全宏观审慎政策框架下的外债和资本流动管理体系。

　　

　　（一）2016年经济工作的基本思路

　　我们建议，2016年经济工作的总体思路是适当加大稳增长政策力度的同时，以调结构为重心，把政府改革引向深入，以全球的眼光解决我国的产业结构问题，继续千方百计鼓励“双创”，高度重视防范和化解改革和结构调整中的各类风险。

　　1.适当加大稳增长政策力度的同时，坚持以调结构为重心，促进国民经济在稳增长中加快转型升级。当前经济下行压力较大，未来一段时间还可能进一步加大，不仅如此，2015年的情况表明，在下行压力加大的同时，经济运行风险在逐步释放，特别是有些风险如股市暴跌影响面很大，对实体经济发展和发展信心都会产生一定的负面影响，对此不能掉以轻心，要努力保持经济平稳运行，保持宏观经济持续处于合理区间。

　　稳增长，关键是稳就业，稳增长要继续保持战略定向，不走老路，不搞超发货币，不搞大规模强刺激，而是要走新路，主要依靠改革增强经济活力，依靠创新和结构升级，增强企业的竞争力和就业容量，把宏观调控与深化改革和结构优化升级结合起来，实现中国经济的全面升级。最近几年新一届政府探索的一条重要经验是，稳增长要与调结构有机协调，两者不能偏废。稳增长是调结构的前提，调结构是稳增长的长久之策。

　　2016年我们面临的下行压力依然很大，稳增长与调结构都十分关键，但从保障经济社会的长远发展目标出发，中华民族复兴，“中国梦”的实现，更重要的是优化结构，实现经济发展方式的根本转变，提高我国经济发展的质量和效率。

　　因此，要在保持就业和经济增长基本稳定的同时，更加注重调结构和转方式，在加快经济结构战略性调整中稳增长、增效益、添后劲，从改革、惠民生中要动力。

　　2.把政府改革引向深入，从根本上理顺政府与市场的关系，全面激发市场活力。过去一段时间，我国经济活力减弱、内生动力不足的一个重要原因是政府对微观经济干预过多，政府与市场的关系没有理顺。三年来，新一届政府始终坚持和积极推进简政放权、商事制度改革，将宏观调控与深化改革结合起来，以激发活力增强创新动力，激发社会的创业、创新热情，着力提高创新发展的便利化和回报率。

　　2016年进一步把政府改革引向深入：首先，要继续深化“放管服”结合的系统性政府改革，最大化地减少政府对微观经济的直接干预，使放权放到位，监管上水平，服务能精准。其次，要加快消除市场准入限制，促进公平竞争，特别是要着力降低服务业的准入限制，扩展民间资本的投资空间，加大服务业的对外开放。第三，全面清理和规范各种政府收费行为，大幅减少政府性收费总量，减轻企业负担。第四，继续创新宏观调控的思路和方式，把总量调控与结构改革结合起来，在做好金融、财政总量调控的同时，盘活存量、优化结构，深化财政金融体制改革。

　　3.以全球的眼光和大开放的思维，解决我国的产业结构和产能过剩问题，在显著提高国际化水平中培育我国经济的新优势。一方面，要以新的更高层次的开放倒逼产业升级，倒逼国内改革，加快产业结构调整的步伐，让我们的企业在国际竞争中锻炼自己，壮大自己，实现产业在更高层次上追赶乃至超越目标。另一方面，继续加快我国优势产业走出去、广泛开展国际产能合作，从全球的视野解决我国的产业升级和化解产能过剩问题。国际产能的直接合作或第三方合作，都要以“一带一路”战略为重要抓手，发挥政府与民间两个积极性，积极谋划，扎实推进，抓出成效。

　　4.千方百计鼓励“双创”，努力促进经济发展方式从过度依赖自然资源向主要依靠人力资本转变。着力推动“双创”，是抓住了新常态经济发展的“金钥匙”，将汇聚的是新的改革红利和人力资源红利，是加快产业升级、扩大就业、提高人们福祉的根本推动力。随着经济发展水平的提高，我们不再占有各种廉价劳动力要素的优势，但我们有越来越丰富的人力资本，特别是每年新毕业的大学生有700多万人，累积十多年，我们便新增上亿的高素质人力资本，这是中国未来发展的特大“金矿”，我们的核心任务就是要通过政府职能改革、宏观调控创新和宏微观经济体制改革，将这座“金山宝库”变为新的生产力，变成高质量高效益的经济发展。只有提高了人力资源的生产力，才能减弱对资源的依赖和对环境的破坏，“双创”发展将会带来发展方式的根本转变。

　　要继续深化政府改革、教育和人才体制改革、科技体制改革，为人力资本的成长创造越来越宽松的外部环境，让创新精神深入亿万民众，让创新的成果全社会分享。政府要加大公共产品的供给，为创新、创业提供充分可及的公共基础设施和公共服务，为企业和个人创新搭建最便利的服务平台。

　　5.高度重视防范和化解改革和结构调整中的各类风险，避免出现系统性和区域性经济风险。最近几年以及未来几年，都是我国经济风险集中释放期，如房地产调整风险，股市暴跌，一些行业因严重的产能过剩而引发坏账大量增加进而破产倒闭，行业性的、局部区域的金融和财政风险，PPI长期持续下降所产生的风险等，这些风险如果预防不到位或处理严重不当，将会对短期经济运行和长期经济发展产生巨大的冲击，必须高度重视。

　　要防止出现系统性和区域性金融风险，必须做好以下工作：一是对经济风险进行分类分级，建立统分结合的综合预防和治理体系，金融监管部门要把好总闸门。二是以预防为主，做好风险预警。防治结合，以防为主。我们对经济运行的大起大落有经验教训，比较重视防范，但对房市、股市等影响面大的资产价格波动缺乏警觉，在预防上下的功夫不够，或盲目乐观，或顺其自然，甚至有明显的助涨倾向。要利用好大数据对经济金融风险进行监督和管理。对一些风险问题，还需要引导，对其进行分流释放，以避免其累积酿成冲击过大的系统性风险。三是重视培育中立的经济金融风险评级机构。风险管理需要跟踪、研究和深入评估，让风险在未集中大爆发前正常在经济运行中逐步化解。

　　（二）几点政策建议

　　1.总量政策要更加灵活。目前经济运行仍未企稳，特别是国际国内经济发展仍存在很大不确定性，一些行业和行业经济面临重大困难，一些风险在加快释放，经济下行的压力依然很大。特别是需求不足、物价下行、实际利率上升、企业负担加重，央行还要择机降低利率，确保名义利率有所下行，准备金率也有进一步下调空间。财政形势现在比较困难，要优化支出结构，压缩不必要的支出，把有限的财政资金用在更直接作用于稳增长、惠民生的领域。同时，取消或大幅减少对企业的各种不合理收费，切实把对企业的非税收费降下来。

　　2.坚决推进工业、特别是重化工业的结构调整。工业领域的困难，最根本的原因是还在增长的供给能力超过了目前的需求，从而导致价格大幅下行，销售下降，经营困难。要从根本上解决这个矛盾，除必要的扩大投资、增加需求，以消化部分产能外，最根本的还是要痛下决心，釜底抽薪，淘汰过剩的产能。应该说，过剩产能一日不基本消除，实体经济就很难真正向好。从我们了解的情况看，目前比较严峻的供求形势，正在倒逼企业转型升级，或关停过剩生产级，或研究开发新产品，或延伸产业链，发展产品的售后报务，或使用机器人，减少人工成本。总体来看，工业的调整升级正处在一个关键时期，当前政府的工作重点，除了维持一个适度的买方市场外，一要加大对企业技术改造、产品创新的支持力度，通过相应的税收、会计、折旧等政策，鼓励企业生产新的产品。二要支持关停并转企业下岗职工的培训，转岗和再就业。生产能力可以关停，企业可以关，但职工必须保证再就业，这是社会稳定的关键。

　　3.着力打造新引擎和培育新的经济增长点。一方面，向改革要动力，通过推进结构性改革促进结构调整，营造最佳的创业创新环境。本届政府之所以坚持不懈地推动简政放权、放管结合、优化服务，目的就是营造公平宽松的发展环境，鼓励大众创业、万众创新，同时，通过增加公共产品、公共服务，改善“软环境”和“硬环境”，帮助大众创业、万众创新，促进社会发展。因此，各级政府要继续向市场和社会放权，让政府权力“归位”，在简政放权、放管结合、优化服务上形成“你追我赶”的氛围，使市场和社会活力竞相迸发。

　　另一方面，在动能转换的衔接期，除了加快传统产业的结构调整外，要鼓励和支持新产业、新业态、新模式发展，培育新的经济增长点。一是坚持改革创新和市场需求导向，突出企业的主体作用，大力拓展互联网与经济社会各领域融合的广度和深度。破除新主体、新业态、新模式发展的体制机制障碍，着力创新政府服务模式，营造安全公平的环境。二是加大公共服务的支持力度。加强和完善固定宽带网络、新一代移动通信网和下一代互联网，以及物联网、云计算等新型基础设施。在公共数据资源开放上取得实质性进展，并加快完善相关标准规范、信用体系和法律法规。三是制定普惠和优惠政策，鼓励新型产业和服务发展。鼓励发展以互联网为载体、线上线下互动的新兴消费，加快发展基于互联网的医疗、健康、养老、教育、旅游、社会保障等新兴服务。鼓励人工智能等技术的发展，并着力提高其产业化能力。■

编辑 王仕斌