文/秦永法

 

 

　　从全国范围来看，完善国有企业治理已经取得了明显的成效，决策体制、经营管理理念等也已经发生了很大变化。但是，按照中央提出的公司治理相关方“各负其责、协调运转、有效制衡”的要求，完善国有企业治理仍有很多问题需要解决。

　　

　　目前，以国务院国资委直接监管的中央企业母公司为例，大多数企业仍然是依照《企业法》登记注册，实行总经理负责制；部分企业虽然依照《公司法》登记注册，但是没有建立以外部董事制度为主要内容的董事会制度，决策与执行主体人员上高度重合，决策体制依然是董事长（总经理）负责制、党政联席会议决策、党组集体决策或内部人员组成的董事会进行决策。地方国资委直接监管的企业，尽管公司制改制面已经达到87.7%，但大多数企业董事会与经理层高度重叠，有的企业甚至只有董事长没有董事，有董事会而没有行使过职权，企业决策模式以总经理办公会集体决策、党政联席会决策和内部人组成的董事会决策等现象较为普遍，这些决策模式实质上仍然是“一把手”负责制，缺少有效制衡的体制基础。

　　

　　对国有企业治理的认识不到位，笔者认为带来的问题和产生的主要原因有以下几个方面：一是国有企业长期以来实行“一把手”体制，思维和管理方式已经成为一种习惯，建立公司法人治理结构后，传统的路径依赖，实践中往往会出现董事长和总经理、董事长和党委书记的矛盾等问题。二是西方国家的学者研究国有企业公司治理问题的不多，已有的研究主要集中于探讨国有企业存在的合理性，以及探讨国有企业公司治理问题的成因，并以私有化作为相应对策。这种研究的导向性，导致更多的人关注国有企业存在的价值，而对国有企业治理缺乏系统的研究。三是“官本位”以及企业行政级别的影响深远。在现代企业制度下，公司治理相关方如党委会、董事会、经理层和监事会之间，如果有行政级别以及高低之分，制衡、监督就达不到应有的效果。不但难以形成良好的运行机制，而且一些制度安排不能发挥应有的作用。四是公司治理的外部治理要素包括投资者、债权人、客户等对公司治理没有给予应有的重视，影响公司治理效用。这些与市场经济体制的完善、要素市场的发育程度等密切相关。既然外部对企业治理的要求不强烈，企业往往把公司治理当做一种附加的任务，缺乏应有的改善公司治理的动力。

　　

　　从一把手体制迈向治理的体制是一项企业领导体制的重大变革，新体制的建立和新旧体制的转换过程中，必然存在一些具体问题：一是需要解决好过渡阶段企业内部治理相关方的关系，理清并明确董事长与总经理、党委会与董事会、董事会与监事会、职工董事与工会以及职工代表大会等方面的职责定位。二是企业内部的运行机制要适应体制的转变，包括企业的内控制度建设、对所出资企业的监管等，建立适应现代企业制度要求的企业控制体系。三是出资人机构要创新并逐步转变监管方式，适应国有企业建立现代企业制度的需要，依法规范、有效地行使出资人的权利，充分发挥董事会应有的作用，真正实现董事会的责、权、利对等。四是积极培育职业经理人、董事等要素市场，发挥市场的决定性作用，强化外部治理因素的作用，并根据外部配套改革以及董事会运作的具体情况，积极落实董事会职权，尤其是深化企业领导人员管理体制改革，落实董事会对高级管理人员的选聘权和考核奖惩权。

　　 

　　发挥市场机制的作用，持续释放国有企业改革红利，就需要积极推进完善公司治理，增强国有企业这一市场竞争主体的市场运行机制，并以此为中心环节推进其他方面的配套改革。在完善国有企业治理的过程中，笔者认为需要坚持以下原则：

　　一是坚持建立中国特色公司治理原则。不同国家和企业的治理虽然有本质上的一致性，但是与一个国家和企业的文化、传统、经济发展阶段等密切相关，就治理谈论治理难免出现问题。中国的国有企业作为一种企业所有制形式，有其形成的历史背景，具有社会和经济发展阶段的特色。中国国有企业的特殊地位和作用，中国经济发展目前所处的阶段，使其治理理念、治理环境和治理的方式方法上具有一定的特殊性。对国有企业治理结构的研究和探索，必须坚持建立具有中国特色国有企业治理为主要原则，从中国现阶段的社会发展和经济发展等具体情况出发，积极借鉴而不是照搬照抄国际经验。

　　二是坚持实事求是、兼蓄并收的原则。中央企业董事会试点探索在全国国有企业完善治理方面走在了前列，取得了好的成效。把党组织的政治优势、职工民主管理优势与国有企业建立现代企业制度有效结合起来的一些制度安排，与西方国家公司治理相比，是中国特色公司治理的优势，需要坚持并在实践中进一步完善。同时，各地监管的国有企业和上市企业、一些民营企业和跨国公司，在完善治理方面也积累了一些值得借鉴的经验。需要实事求是，在深入梳理问题、总结经验、广泛借鉴的基础上，攻坚破难。

　　三是坚持理论和实践相结合、逐步有序推进的原则。企业的有效治理是一项世界性难题，中国特色国有企业治理更是一项极具探索性、极具挑战性的工作，没有现成的模式。中央企业董事会试点以来，取得了一定的成绩，但也已经遇到了一些绕不开、躲不过的深层次矛盾和问题，这些问题不可能一蹴而就，需要围绕建立中国特色国有企业治理结构的目标，单项突破、逐步解决、有序协调推进各项工作。

　　四是坚持遵循基本制度、鼓励依法创新的原则。国有企业完善治理实践中一些好的、共性的做法，要在不断总结经验的基础上进一步制度化，作为完善国有企业治理的基本制度。但是，由于企业的情况和发展阶段不同，尤其在当前企业领导人员的管理体制下，企业领导人员的配置模式和领导人的行为习惯、知识背景等方面有很大差异，要鼓励企业在遵循基本标准、基本制度的前提下，积极创新，探索适合企业实际情况的治理模式。

　　五是坚持过渡性措施和长期目标相结合的原则。我国完善国有企业治理是在政府和出资人主导下的一项改革，既有企业治理的内部因素，也需要创造条件推进外部治理要素的完善，是一项从政府到企业、从市场机制到治理文化的全方位改革和完善。当前，正处于新旧管理体制转轨阶段，国有企业“一把手”负责制与规范董事会集体决策的体制并存，国有企业运营以及对国有企业的监管依然倚重于原来的方式，资本化监管的模式尚未形成，市场机制的作用还需要进一步加强。所以，围绕完善国有企业治理结构进行的各项改革，既要考虑到当前的实际情况，考虑到过渡阶段的制度安排，又要与长期目标结合起来，不要为将来推进改革设置障碍。■

作者单位 武汉大学经济与管理学院

栏目主编 程丹丹