制度是管理意志的产物，制度订立部门如何正确、全面、有效地把企业的管理意志凝练成制度，需要相应的方法和技术，它决定和影响立制的质量和制度的好坏。

■ 文/林丽英  徐海波

    制度订立技术有广义和狭义之分。广义的制度订立技术是指在一定的制度订立历史中形成的一切知识、经验、方法、技巧和规则的总和。狭义的制度订立技术是指关于制度的内部结构和外部结构的形式、制度的文体和语言表达方式等方面的规则，本文主要从狭义角度来讨论制度订立技术。

制度订立技术存在的主要问题
1．制度用语不规范
    立制所使用的语言应该是准确、肯定、严谨的。但很多企业的制度普遍存在用语不规范、多为政策性和宣示性语言等问题。如有的企业安全环保管理当中规定了 “二级单位、机关部门主要领导是本单位、部门安全生产的第一责任人，必须高度重视安全生产工作”，这样的用语并非规范的制度用语，只是一种宣示性、倡导性规定，具有很强的政策性色彩，基本不具有实际的可操作性。
2．制度规定缺乏准确性
    制度的语言文字含混不清、模棱两可，不利于员工正确地执行和遵守。受“宜粗不宜细”等制度订立思想的影响，部分企业的制度文件存在粗略性、概括性较强，而细密性、具体性、准确性不足的缺陷。比如，“员工违反‘六条禁令’造成事故的，按照公司有关规定进行考核。何为“有关规定”？处理方式难道仅仅是“进行考核”？
3．制度结构内容有交叉重复
    有的制度订立者缺乏对整个制度的谋篇布局，不知道是应当以“事”为中心，按照管理流程进行行文还是应当以“人”为中心，按照管理职责的划分落笔，导致职责与流程相混淆，让人不知所云。还有的制定者在同一个制度当中出现一个概念多个含义和多个概念一个含义的现象，例如在一个制度当中出现“基层单位”、“二级单位”、“基层车间”等概念其实都是基层车间一个意思，但是同样是“企业”这个概念，却有时是指本单位，有时却是指自己的上级单位。
4．缺乏有效保障制度执行的内容
    规章制度应当形成完整的管理闭环，既要有清晰明确的管理操作，也要有具体有效的评估监控，也就是要有责任追究机制。有的制度缺少这方面的内容，有的制度有内容却不明确相应的管理职责，有的制度虽然规定明确了但却严重偏离企业实际。例如，有制度规定“企业将建立领导走动式管理的定期检查机制，对执行不严格的单位和个人进行定期监督和考核”，而没有明确负责的机构名称、职能、工作方式等，导致该规定成为一纸空文。再如，有制度规定“连续三次迟到者，将扣除3个月奖金；连续旷工3天以上者，将解除劳动合同”，由于处罚过于严厉，导致无人敢认真对员工迟到、旷工的情况进行管理，从而影响了制度的落实和执行。

制度订立技术存在问题的原因
1．指导思想偏差
    立制部门在制度订立技术上长期奉行“摸着石头过河”、“宜粗不宜细”等指导思想，制度留余地、留后门的情况较为普遍。
2．政策与制度混淆
    以制定政策的思维来制定制度，认为制度是政策的“固定化”、“定型化”。政策的特点是原则性、方向性、阶段性和灵活性。而制度的特点是规范性、稳定性、可预见性和确定性。以政策的思维来制定制度，制度就成了原则和指导性的，缺乏行为的规范性和确定性。
3．制度起草部门的本位主义
    制度的模糊化，权责不清，很大程度上是由制度起草机制造成的。现实当中，大多数立制起草权分散在专业管理部门，起草部门有扩权避责的倾向，只是在本部门扩权的地方才是明确的，涉及本部门责任和义务的时候就模糊化，或者避而不写。这样就造成制度的实施困难和无效性。
4.立制技术缺陷
    制度起草人员缺乏制度订立技术的专门理论和知识，也是使制度订立效果不佳、制度质量不高的原因。

如何完善制度订立技术
1．制度的结构划分要合理 
    制度整体结构的划分是起草制度的第一步。制度结构中的内容，需要按照一定的标准经过系统的排列、组合，才能成为具有内在联系的、层次分明的有机整体。制度的可理解性很大程度上依赖于它的结构。制度的结构单位有篇、章、节、条、款、项、目。但并不是每一项制度都要包括每一种结构单位，而是视篇幅的长短和内容的复杂程度进行取舍。
    制度必须依照起草人能够明确的表达和说明制度内容的原则进行整体结构划分，使制度内容清晰。每一结构中包含的内容不能重复和交叉，应具有独立性和完整性，而且要有内在的逻辑性和关联性。在单一制度条款中并列很多词语时，这些词语的含义也不能有所交叉，而是应该按照同一种分类方法进行分类后的并列概念，大概念不能和小概念一同并列，如设备、装置不能和机泵、阀门、压缩机等并列。
    具体来讲，制度结构划分可以从三个层面进行把握：
    一是在微观层面，要重视制度条文内部各个组成部分的搭配和排列。只有了解制度的内部结构，才能在制定制度时科学地安排制度条文。一般包括：事项名称、一般处理方式、例外情况处理方式（视具体情况而定）。例如：
    第五十六条 开标（名称）
    开标应按照招标文件确定的时间、地点，要求所有投标人共同参加。（一般处理方式）
    特殊情况下，选用特快专递报价方式进行招标的，投标人可以不必亲自到场参加开标。（例外情况处理方式）
    二是在中观层面，要关注单个制度文件内部各个组成部分的搭配和排列。一般包括：名称、一般规定、职责分工、管理事项、考核监督、其他规定、制度附件（通常包括某些图表、文件格式、各种机关或人员名单、计算表、价目表等等。这些材料对该项制度有实用意义，但是如果列入制度本文，则会使制度文件内容庞杂，因此可以作为制度的附录）。
    三是在宏观层面，要体现整个制度体系各个制度之间的搭配和排列。很多企业实施了对制度的分级管理，如按照制度在企业管理当中的地位，将制度分为基本制度、专业管理主干制度、专业管理配套制度三级。其中基本制度处于整个制度体系的统领地位，企业其他所有制度不得与之相抵触；专业管理主干制度，是基本制度在专业管理当中的具体表现；配套制度是制度体系的枝叶，是对专业管理的丰富和延伸（见图1）。
2．制度语言要准确、肯定、严谨、规范
    准确、肯定，就是用清楚、具体、明白无误的立制语言文字来表述制度的内容。严谨是指立制语言的使用务必严密周详、无懈可击。规范是指立制语言文字要符合常规，使用制度专业术语。
    要确保立制语言文字的准确、肯定、严谨、规范，最根本的是要用精确的制度术语来表达制度的概念和词句。应该强调一词一义，使用刚硬的、始终如一的术语和词句，不同的概念用不同的词，同一概念用相同的词来表达。而且制度中的概念必须包括到它们要概括的整个范围，且仅仅是这个范围。有的词语如果有多种含义，必须采用限定词来界定其含义，从而保证同一制度的词语对任何人都产生同一的、非歧义的认识和理解。此外，所涉及的词和短语如果是现行的、相关的制度中已有涉及和使用的，那么继续使用这些词语，不要去创造新的词来表达同样的意思。制度条文尽量用短句、简单句，少用长句、复句。还要注意，制度规定要严密而不疏漏，符合逻辑的要求。
3．制度的内容应详备具体
    一项普通的制度一般应当包含三种类型的条款，即原则性条款、规则性条款和概念性条款。原则性条款是指在一定制度体系中发挥指导思想或管理精神的原理和准则。规则性条款是具体规定部门和员工的管理职责和工作要求的行为规范，主要由实体规则和程序规则构成，实体规则主要是对企业各项管理权利和责任的划分和界定，程序规则主要是管理流程、接口、环节等的设置。概念性条款是指对本制度所涉及的专门性术语、事务、关系等进行解释、界定和说明的条款（见图2）。
    三种条款之间相互补充、相互制约、相互协调，其中规则性条款是制度主体，是制度操作性和实践性最为突出的部分，制度效力范围的事务无一例外必须受其约束。原则性条款是对规则性条款的补充和完善，只有在没有恰当或适合的规则性条款对事务进行管控时，原则性条款才可以发挥执行效力，同时原则性条款可以发挥对规则性条款纠偏或导向的作用，当规则性条款出现执行歧义时，原则性条款可以帮助管理者准确把握制度精神实质。概念性条款是对制度效力启动先决条件的设定，不符合概念性条款的事务，不属于制度调控的范围。例如：
概念性条款
    （项目前期管理规定）本制度所指的项目前期，是指下达投资计划前的全部工作，包括项目建议书（预可研）、可行性研究报告、初步设计等。
    由于目前有多种关于项目前期的划分方法，为避免产生歧义，就要确定一种适合的划分方法，从而排除其他划分方法，这是对该制度相关管理事项的启动设置的前提条件，除上述条件外，超出该范围的工作，都不受本制度约束。
原则性条款
    （市场准入管理规定）本集团市场准入管理遵循“专业分类、总量控制、动态管理、直供优先”的原则。
    这为所有与市场准入管理相关的管理事项设定了基调和主线，所有与之相关的工作都必须在这个基调的指导下开展，任何模糊和不明确的地方都要牢牢紧扣这条主线进行理解和把握。
    规则性条款
（承包商进入现场管理规定）安全环保处负责承包商进入现场前的安全教育和考试。
    这属于实体规则，它将与主体事项的一项职责赋予了一个确定的管理部门，今后安全环保处对教育内容、考试结果等负责，其发布的考试成绩具有认证效力，其他任何部门和单位发布的教育内容和考试结果都不具备认证效力，其他任何部门和单位也不得干扰其行使正常的管理职责。
    （承包商进入现场管理规定）承包商的设备、工具等经过安全部门鉴定确认符合安全防爆要求后，方可在机动部门办理准入证，持证进入现场。
    这属于程序规则，明确了承包商的设备、工具进入现场要必须经过的环节，安全认证——办证——持证进入，办证的前提是认证，进入的前提是持证，三个环节次序固定且不得变更。
4. 建立完备的制度执行保障内容
    制度当中还应当包含一些与制度主体事务没有直接关联的内容，主要是一些奖励措施和惩罚措施的内容，这些内容并不直接指向制度的主体事务，而是对执行主体事务的情况进行监督、评价、引导和纠正，确保企业实现对主体事务的管理目标。由于这部分内容往往具有自成体系的特点，为避免成为不起作用的“摆设条款”，一是要明确奖励和追责的条件或情况。二是要明确管理的责任部门。三是要明确相应的调查程序和处理方式。四是要明确相应的申诉渠道。■

作者单位
林丽英  中国石油西北化工销售分公司
徐海波  中国石油兰州石化分公司