2020年是国企改革全面系统纵深推进的一年。本期刊发知本咨询对这一年全国和地方国企改革政策的回顾与分析，帮助读者明晰国企改革顶层设计特点及未来发展趋势。
——编者

文/知本咨询国企改革研究院

关键词：2020国企改革  国企改革专项行动  国企改革三年行动  混改  顶层设计  国资评估  分类设计

     根据知本咨询国企改革研究院统计，2020年度国企改革相关政策共发布112条，其中国企创新类政策最多，占比达到33%，如下页图所示。通过对全国层面国企改革及相关政策进行深入研究和分析，我们认为，2020年全国层面的国企改革政策，在国企改革专项行动、国资国企改革三年行动、混合所有制改革、国企创新、国资监管、国企高质量发展、金融机构改革、国有企业中长期激励、加强党的建设等九个方面分别呈现出不同特点。
    
国企改革专项行动“添砖加瓦”，持续发力
持续推动“双百行动”“科改示范行动”“对标世界一流管理提升行动”“区域性综合改革”。
1.“双百行动”改革力度进一步加大
     （1）“双百企业”市场化经营机制改革进入攻坚阶段。2020年1月22日，国务院国有企业改革领导小组办公室印发了《关于印发<“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引>和<“双百企业”推行职业经理人制度操作指引>的通知》（简称“两个《操作指引》”）。这是针对“双百企业”改革的专项政策，也是继“双百九条”之后的又一重磅政策。同时，也是继《中央企业混合所有制改革操作指引》之后的，又一个作为“操作指引”下发的重要政策。
     随着力度不断加大，“双百企业”改革取得了良好成效。2020年10月27日，国务院国有企业改革领导小组办公室表示，“双百企业”的全员劳动生产率超出央企平均水平50%以上，近三年复合增长率9.9%。
     （2）“双百企业”数量动态调整，改革范围持续加大。2019年8月开始，国务院国资委便启动“双百企业”综合改革进展情况专项督察，落实“双百企业”动态调整机制，对“双百企业”进行动态调整，把改革主动性不强、措施不实、进展滞后的企业，坚决调整出“双百企业”名单，而把更多改革意愿强烈、目标明确、措施有力的企业纳入“双百行动”中来。因此，“双百企业”名单也经过了几次动态调整。
     2020年4月“双百企业”数量调整到448家；2020年6月新增1家，调整到449家；2020年12月又调整到452家，其中新增34家，调减31家。
2.“科改示范行动”扬帆起航
     （1）“科改示范行动”是继国企改革“双百行动”“区域性综改试验”后的又一国企改革专项工程，“科改示范行动”的启动能够打造一批国有科技型企业改革样板和自主创新尖兵，总结并复制推广经验，推动更多国有科技型企业进行改革创新。2020年是“科改示范行动”企业改革元年，也是国有科技型企业改革爆发之年。
     2020年3月，国务院国有企业改革领导小组办公室下发《关于做好“科改示范行动”入选企业改革方案备案等有关事项的通知》，初步确定将208户科技型企业纳入“科改示范行动”；2020年4月27日，完成改革方案备案的204户“科改示范企业”名单正式公布；2020年12月，“科改示范企业”新增5家，达到209家。
     （2）“科改示范行动”企业改革是综合性改革的重要体现。2019年12月，国务院国有企业改革领导小组办公室印发的《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》中，明确提出从完善公司治理体制机制、健全市场化选人用人机制、强化市场化激励约束机制、激发科技创新动能、坚持党的领导加强党的建设五个方面进行改革创新。
     2020年4月8日，国务院国有企业改革领导小组办公室召开“科改示范行动”动员部署视频会议，会上国务院国有企业改革领导小组办公室副主任、国务院国资委副主任翁杰明再次重申了从上述五个方面推进科技型企业改革，包括完善公司治理体制机制方面，关键点在于“混改、股比、监管和董事会”；健全市场化选人用人机制方面，关键点在于“任期制和契约化、用工、有酬返聘”；强化市场化激励约束机制方面，突破点在于“工资总额单列、激励、上持下”；激发科技创新动能方面，关键点在于“建机制、形合力、强队伍”；坚持党的领导加强党的建设方面，重点在于落实两个要求。

3.“对标世界一流管理提升行动”深入推进
     （1）顶层设计逐渐完善。开展对标提升行动是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的重要举措，是增强企业核心竞争力、加快培育世界一流企业的重要支撑，是有效应对新形势新挑战、实现提质增效稳增长的重要抓手。
     2020年6月，国务院国资委发布《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》，主要从战略管理、科学管控、精益化运营、财务价值创造、科技创新、加强合规和风险管理、加强人力资源能力、加强信息化建设和系统集成能力八个维度来进行对标，完善和提升中央企业和地方国有企业的管控机制。
     2020年8月，国务院国资委启动国有重点企业对标世界一流管理提升行动，对加强管理体系和管理能力建设作出了部署安排。计划用2〜3年时间，推动中央企业和地方国有重点企业基本形成系统完备、科学规范、运行高效的中国特色现代国有企业管理体系。
     （2）国有重点企业积极响应。2020年，中央及地方国有企业开展对标提升行动，既是落实国企改革三年行动方案的重要内容，又是推动国有企业提高效率、激发活力、打造核心竞争力的重要手段，也是做强做优做大国有资本和国有企业，稳定产业链供应链，加快构建新发展格局的重要保障。
     2020年9月14日，国务院国资委通报“对标世界一流管理提升行动”的相关情况表示，97家中央企业中已有73家企业通过召开会议等方式进行动员部署。
4.“区域性综合改革”持续推动
     2019年8月，深圳成为“建设中国特色社会主义先行示范区”（简称“综改试验区”），启动多项综合授权改革试点工作。将深圳作为综改试验区，是创新改革方法的全新探索。
     为支持深圳做好综合授权改革试点工作，2020年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，主要从“五个体制机制、一个环境”六个方面来支持深化综改试验改革工作。“五个机制”指的是要完善要素市场化配置体制机制、科技创新环境制度、高水平开放型经济体制、民生服务供给体制以及生态环境和城市空间治理体制；“一个环境”指的是要打造市场化法治化国际化营商环境。

    
国资国企改革三年行动方案发布，国企改革驶入“高速路”
国有企业改革三年行动主要聚焦八个方面重点任务，其中包括国有企业积极稳妥深化混合所有制改革。
     1. 国企改革三年行动顶层设计出台
     2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案(2020－2022年)》，主要聚焦完善中国特色现代企业制度、推进国有资本布局优化和结构调整、积极稳妥推进混合所有制改革、健全市场化经营机制、形成以管资本为主的国有资产监管体制、推动国有企业公平参与市场竞争、推动一系列国企改革专项行动落实落地、推动党建工作与企业生产经营深度融合等八个方面的重点任务。
2. 政府层面积极部署，企业层面积极践行
     2020年9月27日，全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议在北京召开，国务院国资委明确了国有企业改革三年行动的重点任务，其中包括国有企业积极稳妥深化混合所有制改革：要在关键核心技术攻关、高端人才引进、科研成果转化应用等方面有更大作为；要在提升产业链供应链水平上发挥引领作用，推动形成比较好的市场结构；要在保障社会民生和应对重大挑战等方面发挥特殊保障作用，对公益类业务进行分类核算和分类考核；要在维护国家经济安全方面发挥基础性作用。
    
混合所有制改革持续纵深推进
规范中央企业加强参股管理，强化监督，有效维护国有资产安全。支持民营企业投身全面深化改革的浪潮中，引导民营经济人士正确理解改革、支持改革、参与改革。
1. 加强中央企业参股管理，做好“混”后管理
     党的十八大以来，中央及地方国有企业按照“宜独则独,宜控则控,宜参则参”的原则积极推进混合所有制改革。实践中，通过混改由国有独资、国有控股变成国有参股的混改企业较多，而且也存在部分企业参股投资决策不规范、国有股权管控不到位等问题，影响国有资本配置效率，造成国有资产流失。
     因此，2020年1月，国务院国资委发布了《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》，进一步规范中央企业加强参股管理，强化监督，有效维护国有资产安全。一方面要加强通过严把主业投资方向、严格甄选合作对象、合理确定参股方式、完善审核决策机制，进一步规范中央企业参股投资；另一方面要从依法履行股东权责、注重参股投资回报、严格财务监管、规范产权管理、规范字号等无形资产使用、加强领导人员兼职管理、加强党的建设七个方面来加强参股国有股权管理；最后，要强化监督问责，进一步加强内部监督，严格责任追究。
2. 鼓励民营企业参与混合所有制改革
     2020年9月，中共中央办公厅印发了《关于加强新时代民营经济统战工作的意见》，提出支持民营企业投身全面深化改革的浪潮中，引导民营经济人士正确理解改革、支持改革、参与改革。
     鼓励民营企业参与国企混改，一方面是支持民营企业借助混改为其提供新的发展机会，扩大民间资本的投资范围，加大重点领域的投资，有利于国民共进，共同分享改革红利；另一方面，民企参与国企混改，能够吸引更多社会资本以及各种类型的市场主体参与我国产业结构优化和协同创新，促进产业链、供应链、资金链更好地融合发展。
3. 鼓励和支持混合所有制改革试点企业上市
     2020年10月，国务院国资委发布《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》，明确提出：一是要“鼓励和支持混合所有制改革试点企业上市”，进一步推动混合所有制改革试点企业做优做强；二是要发挥证券市场价格、估值、资产评估结果在国有资产交易定价中的作用，支持国有企业依托资本市场开展混合所有制改革。
    
国企创新成为国企改革的重要抓手之一
2020年，国企创新力度不断加大，国企创新方面政策多达37条，主要围绕科技创新与科技投资、科技成果转化与产权化政策、科技人才激励、科研项目与科研经费等方面。
     1. 加大力度完善科技人才培养机制
     2020年7月15日，科技部火炬中心发布了《关于公布第二批国家技术转移人才培养基地的通知》，深入贯彻落实《国家技术转移体系建设方案》，加大力度完善国家技术转移人才培养体系，确定了25家国家技术转移人才培养基地，为国家和企业培养高质量技术转移人才。
2. 赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，激发创新动力
     2020年5月，科技部等9部门印发《<赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案>的通知》，此后试点工作不断取得进展。
     2020年10月19日，科技部又发布了《<赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点单位名单>的通知》，确定40家高等院校和科研机构开展试点，试点内容包括赋予科研人员职务科技成果所有权、长期使用权，落实以增加知识价值为导向的分配政策，优化科技成果转化和国有资产管理方式，强化科技成果转化全过程管理和服务，建立尽职免责机制及充分发挥专业化技术转移机构的作用等。
3. 加大科技创新奖励力度，持续推动创新发展
     2020年10月27日，国务院发布了第三次修订的《国家科学技术奖励条例》。科技奖励制度是激发我国自主创新、营造创新环境的重要手段，能够进一步促进我国创新发展，践行我国创新驱动发展战略。本次修订科技奖励制度，一是为我国深化改革提供保障，二是进一步完善具有中国特色的科技奖励制度，三是加大监督力度，促进科技奖励持续创新与发展。
    
国有资产评估管理实现新突破
完善国有资产管理体制一直是我国国企改革的重点工作之一，2020年在全国范围内持续推进相关政策体系的完善。
1. 加强中央企业内部审计监管
     2020年10月，国务院国资委出台《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，以推动中央企业建立符合中国特色现代企业制度要求的内部审计领导和管理体制机制。主要从强化统一管控能力、有效履行工作职责、聚焦经济责任、突出对关键环节和重点领域的监督、强化境外内部审计、加强内控体系审计、压实整改落实责任、加强出资人监管等方面，来推动中央企业构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系。
2. 国有资产评估管理实现新突破
     2020年10月27日，财政部发布《国有资产评估管理办法（征求意见稿）》，这是自1991年发布《国有资产评估管理办法》以来，30年间第一次修订。针对我国国有资产评估管理存在的问题，我国的国有资产评估管理新规迎来了新突破。本次修订增加了“资产评估管理”“监督管理与法律责任”两部分，删除了“组织管理”“评估程序”“评估方法”三部分。
3. 加强上市公司监管
     （1）加强上市公司重大资产重组监管。2020年7月31日，《<上市公司重大资产重组管理办法>第二十八条、第四十五条的适用意见——证券期货法律适用意见第15号》发布，主要从明确认定构成重组方案重大调整的标准、明确发行价格调整方案的相关要求两个层面进行了修订与优化，提高了法律层级，核心要求并无变化。
     （2）建立常态化退市机制。2020年10月开始，我国从顶层设计方面进一步加强和规范上市公司退市工作，国家层面密集出台多项上市公司停止/终止上市与退市政策。2020年11月2日审议通过了《健全上市公司退市机制实施方案》，从标准、程序、渠道、监管等方面进行规范与完善，旨在解决我国资本市场退市不系统、不坚决、不彻底的问题，实现我国上市公司退出机制常态化。
    
高质量发展成为2020年国企改革关键词之一
加快推动战略性新兴产业高质量发展，培育壮大经济发展新动能。
1. 推动战略新兴产业高质量发展
     2020年9月23日，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部联合发布《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》，要求全国范围内围绕重点产业链、龙头企业、重大投资项目，加强要素保障，促进“上下游、产供销、大中小企业”协同，加快推动战略性新兴产业高质量发展，培育壮大经济发展新动能。
     2020年9月23日，《关于规范发展供应链金融支持供应链产业链稳定循环和优化升级的意见》出台，从供应链金融的内涵和发展方向、规范发展和创新、配套基础设施建设、政策体系完善、风险防范、监管约束六方面提出23条政策要求和措施，精准服务供应链产业链完整稳定，提升整体运行效率，促进经济良性循环和优化布局。
2. 提升上市公司质量，推动高质量发展
     为更好地推动资本市场健康发展，国务院于2020年10月9日发布了《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》，明确上市公司是资本市场的基石，提高上市公司质量是新时代加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。
     其中，更加明确地提出了健全“上市公司退出机制”的方法。一是从完善退市标准、简化退市程序、打击恶意规避退市行为、加大违法违规责任追究力度等方面来严格退市监管；二是畅通主动退市、并购重组、破产重整等上市公司多元化退出渠道，支持上市公司通过并购重组、破产重整等方式出清风险。
    
金融机构“分类改革”持续推动
进一步加强金融机构国有股权董事管理，促使金融机构向“治理良好、结构合理、竞争力强、充满活力和创造力的金融机构体系”快速迈进。
1. 完善金融机构治理体系
     2020年1月15日，财政部印发《金融机构国有股权董事管理暂行办法》，明确了金融机构国有股权董事选派标准和任期、工作职责和权利，规范工作程序，确保股权董事有效履行权利和义务，进一步加强金融机构国有股权董事管理，促使金融机构向“完善治理良好、结构合理、竞争力强、充满活力和创造力的金融机构体系”快速迈进。
2. 加强国有金融监管力度
     2020年3月9日，国务院办公厅发布《关于印发<国有金融资本出资人职责暂行规定>的通知》，旨在以管资本为主，加强国有金融资本管理，优化国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。文件主要从出资人与受托人职责、金融机构国有资本管理与监督、所出资金融机构重大事项管理、所出资金融机构管理者选择与考核、责任追究等方面对国有金融资本管理进行详细规定。
    
建立健全中央企业长效激励约束机制
推动中央企业扩大控股上市公司实施股权激励的覆盖面，构建科学、规范的中长期激励机制。
1. 完善非上市公众公司股权激励和员工持股政策
     为深化新三板改革，规范挂牌公司实施股权激励和员工持股计划，进一步发挥新三板市场服务实体经济的功能，2020年8月21日，证监会发布《非上市公众公司监管指引第6号——股权激励和员工持股计划的监管要求（试行）》。本文件主要包括三个方面内容，一是规定了股权激励的对象、激励方式、定价方式、股票来源、条件、必备内容和各方权利义务安排，并对绩效考核指标、分期行权、信息披露以及实施程序等进行规定；二是规定了员工持股计划的资金和股票来源、持股形式、管理方式和信息披露要求；三是规定禁止利用股权激励和员工持股计划进行内幕交易等违法违规活动。
2. 完善中央企业控股上市公司股权激励政策
     为推动中央企业实施中长期激励，建立健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，2020年5月国务院国资委制定发布《关于印发<中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引>的通知》，系统梳理股权激励计划规定的政策要点，明确提出股权激励业绩考核的导向要求，重点阐明股权激励计划的管理规范，详细介绍股权激励计划的实施程序，着力从微观操作层面细化对中央企业实施股权激励的工作指导，进而推动中央企业扩大控股上市公司实施股权激励的覆盖面，构建科学、规范的中长期激励机制。
    
加强党的建设，确定国企党委前置研究事项清单
对国企中党组织决策功能作用进行了六个方面的明确规定，成为各个省份制定党委前置清单示范文本的“立足点”。
     2020年1月，中共中央印发《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（简称《条例》），对组织设置、主要职责、党的领导和公司治理、党员队伍建设、党的政治建设、党内民主和监督、领导和保障等方面进行了规定。其中对于国企中党组织决策功能作用，进行了六个方面明确的规定，这六个方面也成为各个省份制定党委前置清单示范文本的“立足点”。
     《条例》第十五条规定，“国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。研究讨论的事项主要包括：
     （一）贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；（二）企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；（三）企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；（四）企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；（五）涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；（六）其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项。” ■

编辑 王黎