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    理论前沿    
  提升制度执行力(2020-07)  
企业管理杂志 发布时间:20-12-30        
   

文/张建国



【内容摘要】本文以制度执行力为切入点,对制度执行力的内涵及重要性、影响因素及原因等进行系统分析,提出集团公司制度管理及执行存在的问题,从体制机制方面给出改进的对策建议,并力求有较强的可操作性。
【关键词】执行力 制度管理  制度执行力


     执行力通常是指贯彻实施、实际履行的能力和效力,包含执行的意愿、执行的能力、执行的程度等要素。制度执行力则是指制度本身被执行的强制力、约束力,以及相关组织在执行制度时的执行能力和执行效力。通俗地讲,制度执行力包括制度本身可被执行、执行者有能力执行、制度被执行程度等要素。制度执行力强表现为制度本身“含金量”高,便于执行;执行者素质高,善于执行;制度执行程度高,严于执行。
    
集团公司制度管理及执行存在的问题
     集团公司制度管理的历程,是一个认识不断深化、理念不断更新的过程,也是管理不断规范化、系统化、科学化的提升过程。影响制度执行力的因素有很多,既有制度本身的问题,也有制度管理方式方法的问题。
1. 制度本身的问题
     一是制度体系不完善。集团总部和所属企业两个层面制度总量多,制度、职责、流程之间没有形成严密的体系,企业承接总部制度不及时。二是制度本身有缺陷。主要表现在:制度内容不系统、不配套,制度的制定具有随意性;制度内容宽泛,针对性、实用性、可操作性不强;制度修订不及时。三是制度执行不严格。主要表现在:管理者随意破坏制度,或以领导要求、会议决策代替制度;对制度选择性执行,缺乏刚性约束;违反制度造成的后果不能得到及时处理,制度的严肃性受到严重破坏。
2. 制度管理体制和机制的问题
     思想认识方面:一是对依法治企、用制度管人管事的认识不到位,有些领导甚至习惯于用权管人管事。二是律已意识弱,虽然能够认识到制度的重要性,但常常将制度的约束用于他人,一旦涉及自己就选择性执行。
     管理体制方面:一是制定制度与监管制度多数是同一个主体,各环节之间缺乏必要的制衡。由此造成制度立项随意化,制度计划符合率低;制度内容弹性大,制度执行水分多,主办方给自己留有变通和推责的空间,甚至将“试行”作为推责的“挡箭牌”。二是管理层级在一定范围内偏多,造成制度制定主体多、层层承接链条长、制度总量大且制度体系复杂。三是同一层面业务链条横向切割偏细,使得业务运行过程穿越部门较多,部门间职责不易清晰划分,业务流程复杂。
     管理机制方面:一是立项机制不科学。制度立项大多由业务部门自行提出,制度归口管理部门的立项审核职能偏于形式化。立项机制不科学是造成各类业务管理制度化水平存在较大差异的最重要原因。二是审核机制不完善。对制度内容的实质性审核分散在各个业务相关部门,制度归口管理部门和法律部门的审核滞后。三是宣贯机制不到位。四是考核监督机制不健全。重出台、轻检查已成为影响制度执行力的首要因素。一方面,考核监督者与制度制定者的身份重叠,影响考核监督的公平性、严肃性;另一方面,考核监督狭义化,将对制度执行的考核简单地等同于绩效考核,由此造成监督考核要求难以落实。五是信息化程度不高。制度流程化、信息化水平总体较低,制度体系与信息系统之间没有统筹规划,系统之间集成度较低,影响制度的执行效率。
    
提升集团公司制度执行力的策略
     影响制度执行力的原因是多方面的,提升制度执行力的对策也应该是综合的。按照问题导向原则,可以从以下四个方面着手:
1. 养成制度文化,让制度意识入脑入心
     可以采取两项措施,让制度由现在的不可见、不易见、不常见,变成时时见、处处见、事事见,从而逐步形成制度氛围和制度文化。
     一是领导决策见制度。各单位报请领导审批的事项,或者提交单位领导班子决策的事项,要将相关制度依据(包括制度名称、具体条款等)作为必须说明的要素进行汇报。改进签报、汇报材料要求,增加“制度依据”项目。一方面,让领导在批示或决策时,首先看到的是制度依据,想到的是制度要求,固化的是制度意识;另一方面,可以强化部门的担当意识,督促部门在制度规范的职责范围内尽心履职,防止以签报代制度、部门不敢担责。
     二是部门工作见制度。业务部门向下部署工作、横向协调业务,要将制度依据摆在前面,使业务部门自觉地把权力装在制度的“笼子”里。相应地,部门之间的工作函、发送给下属单位的工作表单等,增加“制度依据”项目,使业务应遵循的制度要求在事前、事中、事后始终可见,形成互相监督制约的机制。
2. 改革制度管理体制,让制度处在“阳光”下
     按照有效制衡的原则,将制度制定、执行、监督三项职能适度分离,相互制约,公开运行。
     一是设立公司制度委员会,履行公司层面制度立项、审核和评估职能。根据管理需要,委员会可以下设若干跨专业的综合专业组,适当行使制度内容初审和评估职能。委员会办事机构为制度归口管理部门,主要负责汇总业务部门提出的制度立项申请,向委员会提出制度立项建议;按照委员会审议的立项计划,组织相关部门起草综合制度或指定某个业务部门代拟专项业务制度;组织相关业务部门对新增制度草案进行初审,对存量制度执行效果进行评估;组织召开制度委员会会议对制度进行审议。制度委员会审议通过的制度稿,按照“三重一大”和内控管理有关规定,履行审批程序后由集团公司统一发布。
     在制度意识有待增强、业务管理人员综合素质参差不齐的状况下,在公司层面设立制度委员会,上收制度立项和审核权,一方面,增加了制度立项的高度、精准度和透明度,有助于从全集团的高度统筹制度建设规划和信息系统建设规划,妥善控制制度数量、确保制度对业务的全覆盖,以及确保制度动态建设符合业务动态发展;另一方面,增加了制度审核的全面性和权威性,有助于维护制度的统一性和系统性,保证制度体系协调发展。
     二是由各业务主管部门履行组织制度执行职能。各业务主管部门既是执行制度的责任主体,也是在部门职责规定的业务领域内组织执行相关业务管理制度的责任主体。业务部门根据需要,可以在制度规范的框架内,就本部门业务开展制定专项细则,作为执行制度的必要措施和制度体系的必要补充。但这些细则应当仅限于本部门管理的业务范围,必须是流程化、可操作的,且不能超出上位制度要求界定跨部门职责或跨业务规范。
     三是由监督委员会牵头履行监督制度执行职能。在监督执行制度方面,监督委员会的主要职能是制定违反制度的追责办法,受理、调查较为严重的违反制度事项,提出处理意见。委员会提出的处理意见根据不同的处理方式,分别履行相关的审批手续后,由相关职能部门落实。
3. 完善制度制定机制,力求制度便于执行
     制度“出生”时如果带有缺陷,势必影响执行过程和执行效果。因此,提升制度执行力必须将“关口前移”,通过科学的机制制定制度。
     一是完善分类分层机制,重点解决制度体系“身份、地位”问题。“身份”问题即要清晰识别每项制度是管什么的,属于分类问题;“地位”问题即要知道制度之间谁主谁次,属于分层问题。
     在分类上,现行以业务为主线,分大、中、小类的思路是可行的,但“小类业务”的划分标准不统一、划分方法不科学,部分业务没有与制度之间建立关联关系,有些新的业务没有纳入业务分类体系。有必要结合总部机关职能进行梳理,兼顾发展需要,对“中类业务”重新完善,将制度、职责通过业务流程这条脉络连成一体。同时,取消“小类业务”划分,进一步简化、清晰制度体系。
     在分层上,可以按照制度的效力而不是按适用范围分层级:第一层级为公司基本制度,包括公司章程、员工守则等;第二层级为公司综合制度,由制度委员会组织起草、审核,公司以“制”字文统一发布;第三层级为公司专项制度,由业务部门根据公司综合制度要求,结合业务管理需要制定,或经制度委员会授权针对某些特定事项制定,以公司文件发布,编业务部门字号;第四层级为企业管理制度,由企业按照公司第二和第三层级制度要求制定并发布。四个层级的制度共同构成集团公司完整的制度管理体系。
     二是完善制度立项机制,重点解决制度项目“不缺、不滥”问题。“不缺”即要确保制度体系的全面性和适用性,使制度覆盖公司全部业务范围;“不滥”即要防止制度过多过散,同一项业务尽可能用一件制度去规范,而不是拆分为若干项零散的制度。为此,要常态化开展制度现状与管理需要之间的对照分析工作,识别制度空白点和薄弱点,有计划、有针对性地提出立项需求。同时,充分发挥制度委员会在立项上的审核把关作用,做到能修订的制度一律不另行制定。条件成熟时,可以从总部层面确定不同层级制度的清单,保持制度体系的相对清晰稳定。
     三是完善制度起草机制,重点解决制度内容“不虚、不繁”问题。“不虚”即要确保制度的合法性、实用性,防止形式化、口号化,着力解决管理中的实际问题;“不繁”即要确保制度流程清晰、简明。为此,各层级要按结构化要求规范制度格式,明确制度要件,规范制度用语,建立流程标准。特别是要大力推广制度内容表单化、流程化,将管理业务流程逐级细化到阶段、程序和步骤,落实每一个步骤对应的责任主体、应承担的任务和责任,规范相关步骤应输入和输出的表单化成果,为流程信息化、执行“零变通”创造条件。
     四是完善制度审核机制,重点解决制度关系“不重、不漏”问题。“不重”即要确保制度之间不交叉重复,不要有矛盾;“不漏”即要确保上下位制度之间、前后位制度之间、左右位制度之间均紧密衔接有序,不要有“断点”。为此,要建立严格的制度审核流程,发挥各职能部门的专业优势。制度归口管理部门要对制度审核发现的冲突进行优化改进,并对制度形式要件、管理要件、内容要件进行审核,确保制度形式规范、流程清晰,操作性强。
4. 严格制度执行机制,确保制度执行到位
     一是完善制度执行机制,突出“控”。一要控内容,确保执行制度高度切合单位实际,制度要求不变形、不走样;二要控途径,确保执行制度所采取的流程、方法是标准的、规范的、唯一的,避免人为因素影响;三要控效率,确保执行制度各个环节高质高效。在控内容方面,重点是要提高企业层面识别、承接上位制度的水平,将上位制度的要求 “企业化”,防止上下“一般粗”。在控途径和控效率方面,关键是在制度流程化、表单化基础上,采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式,有序实施信息化。
     二是完善考核监督机制,突出“准”。将“以业务部门为主、分散式的过程监督”与“以监督执纪部门为主、集中式的结果追责”区分开,重点解决考核主体定位不清晰、考核结果应用不精准问题。借鉴党内监督执纪“四种形态”的理念,综合考虑违反制度的原因和性质、严重程度、造成的后果和影响、认错态度、整改程度等因素,建立统一标准,分类处理:对违反制度行为尚未造成后果且可以整改的,由上级业务主管部门指导督促整改;对违反制度行为造成了一定后果的,由人事、纪检监察部门视不同情况给予组织处理或纪律处分。
     三是完善评估优化机制,突出“效”。在常态化自主评估的基础上,从不同维度构建评估模型,采用量化评价方法,由制度执行对象对制度进行全方位评估诊断,定量分析诊断制度短板,以便有针对性地改进提高。■


作者单位 中国石油化工集团有限公司企改和法律部
 

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