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  混合所有制企业国有股东履职方式探讨(2019-10)  
企业管理杂志 发布时间:19-12-27        
   

如何通过“改”提升和巩固混改成效,需要国有股东在履行股东职责的方式上作出很大调整。



文/周海晨  陈俊豪



关键词:混改  混合所有制企业  国有股东履职

     在国家积极稳妥分四批推进重点领域企业混改试点、混改有关政策文件已较为完备的情况下,多数具备条件的国有企业实现“混”已无政策障碍,但如何通过“改”提升和巩固混改成效,不仅需要国有企业本身经过混合所有制改革推进产权重构、治理结构改造、经营机制转化、激励约束强化等一整套市场化体制机制,而且需要国有股东在履行股东职责的方式上作出很大调整。
     就此,本文创新性地提出国有股东在对混合所有制企业履行股东职责时应抓住两大重点,一是通过完善公司章程明确公司治理机制与授权机制,二是重在选人用人及建立科学激励约束机制,抓住这两个牛鼻子,再辅以其他监督与管资本举措,能够顺利实现从管企业为主到管资本为主的履职方式的过渡,适应混改后企业产权主体多元化乃至上市的要求。
    
一、通过完善公司章程明确公司治理机制与授权机制
     当前不少国企仍习惯于层层下发文件,但就法理而言,国有股东发给所出资企业的很多“文件”(转发相关政策文件除外)只是国有股东单方意思表达,并非股东一致协商结果,也不能取代股东会或董事会决议,通常只有通过公司治理机构形成决议后,才能生效执行。这是国有股东最迫切需要调整的一种履职方式。
     公司治理机构的责权利主要来源于公司章程,公司法为公司章程和公司治理的制度安排留了不少自由协商空间。与单一股东或单一所有制企业相比,混合所有制企业的章程由于有不同所有制股东的存在,具有更为重要的“寻求最大公约数”的功能。在企业的混改方案中,完善公司治理最重要的落实方式就是重新梳理公司章程、做实公司治理机构、制订三会一层的议事规则,将曾千篇一律、束之高阁的公司章程,通过充分协商进行个性化修订,最大限度凝聚股东们的共识、形成合力,避免将矛盾爆发在混改之后。
     具体而言,公司治理机构包括股东会、董事会、监事会与经理层。在股东会层面,主要涉及股权比例和表决权。股权比例应按照国有企业分类分层管理的要求实行不同的所有权政策,对于充分竞争领域的企业,国有股东可以相对控股甚至参股。股权比例并不完全对应表决权,即使在国有绝对控股的混合所有制企业中,出于保护中小股东权利、激发企业活力、提高企业独立性等需要,混合所有制企业亦可“就公司章程修改、董事提名等重大事项约定中小股东的特别表决权。”参考上市公司的实践,重点表现为对于防范大股东侵犯公司利益的事项(如关联交易、借款或担保等)应作出特别约定。对于确实无法避免的关联交易,采取关联股东回避表决机制、或提高通过比例、或给予股东一票否决权,并就如何引入公允定价机制作出更细致的约定。当然,在重要关键领域或准公益领域的企业,由于企业有特殊功能定位,不能没有主业边界、盲目逐利,这些强制性要求也要在公司章程中完善表述。上市公司是企业混改的主要形式之一,为此中国证监会于2019年4月17日修订的《上市公司章程指引》亦是重要的参考。
     由于在混合所有制企业中,股东们通常把多数决策事项交给了董事会,董事会作为决策中心,开会频次和效率均远高于股东会。因此在董监事层面,国有股东要对派出人员提前有明确的授权边界。
    
二、重在选人用人及建立科学激励约束机制
     混合所有制改革的重要目标之一是形成灵活高效的市场化经营机制,对于入围“双百行动”改革试点的企业,国资委也明确要求要实现“五突破一加强”,即在混合所有制改革、法人治理结构、市场化经营机制、激励约束机制以及历史遗留问题方面实现突破,同时要加强党的领导、党的建设。面对激烈的市场竞争,国有企业需要着力建立科学且便利的决策机制以快速响应市场的变化及客户的需求。但倘若混改企业仍被国有股东作为“子公司”而非独立的市场主体来管控,层层报批走流程,决策的效率将可想而知。如果国有股东走向另一个极端,“所有者缺位”、履责不到位,则对所出资企业的风险又难以及时防范。为此,面对管控和放权这对矛盾体,要减少这种“委托-代理”风险,行之有效的方法是要选对人,通过科学的激励约束机制用好人,通过制度理性来激发企业家的主观能动性,加大正向激励力度。
     国务院国资委党委书记、主任郝鹏在2019年7月中央企业负责人研讨班上指出,要全面建立市场化选人用人机制和着力强化市场化激励机制。下一步,各企业要积极推进选人用人制度的市场化改革,在所属企业推行经理层成员任期制和契约化管理。青岛市国资委党委书记、主任马卫刚指出:“把‘三支队伍’搞好,简单来讲就是要靠体制机制创新和政策激励。一是通过推行职业经理人制度,建好企业家队伍,吸引企业家人才;二要通过股权激励政策的创新和机制创新,建立国有企业专业人才队伍,留住人才;第三,通过推行企业年金制和员工持股,稳定基层职工队伍。”不仅仅是各级国资委领导在喊话,各级企业党组织也都在研究选人用人机制的创新与改革。
     非公资本在参与国企混改时,特别看重管理团队、核心骨干对企业未来发展的价值,人力资本被公认为企业最宝贵的无形资产。由于混改带来所有权、经营权的分离更为显著,国有股东是所有者、是出资人,而非经营者,企业自身经营者的重要性更加凸显。为此,国有股东不仅要选出能够代表国有股东利益的董事和监事,还要将权放得出去、收得回来,并和非公资本委派的董事及共同推选的独立董事通过董事会选聘忠实勤勉专业的经理层。国有股东应通过自主培养、市场化招聘等多种方式选拔优秀人才担任董监事,而非将董监事当作福利和“退居二线”。
     要想吸引优秀的人才担任董监高,一整套选人用人及考核激励约束机制必不可少。但当前制度框架下,对于管理层的激励讨论和规范较多,对于起到“上传下达”“决策与监督中心”的董事、监事的激励约束似乎是个空白地带。参考国资委对专职外部董事的考核,各级国有企业也应推出适合自身特点的考核办法。对于在股东单位兼职的董事和全职在混合所有制企业工作的董事应有不同的激励约束机制,比如后者还可以按规则参与混合所有制企业的股权激励。对于积极履职的董监事应增设岗位奖励,对于董监事进行不定期培训,对于履职不到位的董监事应及时替换。在全社会的共同努力下,不仅打造一个职业经理人市场,还要打造一个职业董事、监事市场。通过外部的社会评价,对挑选合适的董监事将能起到一定标杆作用。
     近年来国家对薪酬分配制度不断深化改革,此次《授权清单》明确提出,支持中央企业所属企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则,采取公开遴选、竞聘上岗、公开招聘、委托推荐等市场化方式选聘职业经理人,合理增加市场化选聘比例,加快建立职业经理人制度;并支持市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度,薪酬总水平由相应子企业的董事会根据国家相关政策,参考境内市场同类可比人员薪酬价位,统筹考虑企业发展战略、经营目标及成效、薪酬策略等因素,与职业经理人协商确定,可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。上述规定为真正建立“新三项制度”指明了方向。混合所有制企业在用人方面,最需要打破的是大锅饭体制和流动性不足的问题,优秀的人才流出大于流入,不合适的人又难以清退,企业缺乏活力和创新力。虽然在现有根深蒂固的国企文化下,“全体起立再坐下”的契约制难以在国企全面推行,但先在混合所有制企业和职业经理人中推行相对而言较为容易。职业经理人的本质在于市场化,岗位和能力匹配、和绩效挂钩,薪酬和市场对标、和业绩挂钩,定岗定责,根据“契约”即劳动合同、经营责任书等完成程度来差异化取酬、晋升或辞退。这是一种压力,又是一种动力。
     当然,激励约束机制要特别注意的是防止短期行为,即时激励之外,重在中长期激励。2016年3月和8月,国家先后通过《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(简称4号文)和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(简称133号文),对国有控股混合所有制企业员工持股做了规范,科技型企业则除了可按增资或新设方式入股外,还可以享有股权奖励、老股转让、股权期权和岗位分红等多种激励方式。上述“激励”机制并非“福利”,而是包括了“约束”机制,企业股权价值是有升有降的。此外还有违规经营责任追究机制、绩效薪酬延期发放、岗位分红分期兑现、任期制等约束机制,及国家鼓励的项目跟投制度等,对解决委托代理问题能够起到很大作用。
     企业在研究推行具体的激励约束办法时,需要就企业类型、层级、国有股权比例等不同情况进行审视,由董事会依法合规制定。有的混合所有制企业不是国有控股企业,则其董事会有更大的自主权,在不侵害国有股东权益的前提下可以更加充分地用好市场各种有效激励工具。已上市的混改企业则需按照国资委和资本市场的规则履行相应程序。
    
三、辅以其他监督与管资本举措
     按照《公司法》的规定,股东有身份权、知情权、召集股东会等多项权利,股东会则有决定公司的经营方针和投资计划等11项职权。除了上文已讨论的公司治理、选人用人与激励,对于资本开支、红利分配、资本结构及国有股比变动等,超出一定范围后将不属于董事会或经营层的权限,而须提交股东会通过。国有股东需要从国有资本布局结构调整和转型升级等方面进行研究,对分红比例、公司研发投入等平衡长短期利益的事项积极提出意见,从管好资本投向、管好资本收益的角度,积极注入股东资源,获取股东应有的回报,避免同业竞争,保证关联交易的合规性、公允性、合理性。很多混改企业与国有股东在同一产业链上,国有股东则更要注意战略引领、资源互补,做好利益分享的制度安排。这些配套举措将根据国有股东不同程度“管资本”的要求提前做好制度设计,同样应在公司章程里予以体现,通过公司治理机构发挥作用。围绕知情权与监督权,国有股东应与派出的董监事建立报告制度,借助第三方中介机构对企业进行年度审计,对派出董监事(主要是董事长、法定代表人)作出任期审计和离任审计,以及时对派出核心人员作出客观评价,防范风险。■


主要参考文献
[1] 李峰,韩立民.混合所有制改革视角下国有企业“管资本”研究:内涵与体系.山东大学学报(哲学社会科学版),2018(3).
[2] 攻克“碉堡”加快市属企业集团层面混改——青岛市推进国有企业改革攻势作战方案答辩现场实录(摘登).青岛日报,2019-6-4.
作者单位
周海晨 国务院国资委研究中心
陈俊豪 中车产业投资有限公司
 

 
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