“民营经济的历史贡献不可磨灭,民营经济的地位作用不容置疑,任何否定、弱化民营经济的言论和做法都是错误的。”——习近平
文/中国企业联合会法律顾问 赵国伟
关键词:民营经济 法律地位 经营活动规范 权益保障
近期关于民营经济,社会上各种声音比较多,甚至有“私营经济离场”的奇葩论调扰乱人心。10月20日,习近平总书记在给民营企业家回信中指出:改革开放40年来,民营企业蓬勃发展,民营经济从小到大、由弱变强,在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用,成为推动经济社会发展的重要力量。民营经济的历史贡献不可磨灭,民营经济的地位作用不容置疑,任何否定、弱化民营经济的言论和做法都是错误的。这番话为当前一些关于民营经济的模糊认识敲响了“定音鼓”。
本文从我国法律法规和政策中关于民营经济法律地位明确、经营活动规范和合法权益保障三个方面,分析我国社会主义市场经济法治体系对民营经济的法律界定、规范和保护。
一、民营经济的法律地位明确
在我国改革开放以来形成的经济理念和实践中,民营经济是指除国有及其控股、集体经济、外资及其控股之外的经济组织,主要成分是私营企业与个体工商户。我国法律法规和国家政策的正式表述中将其称为“非公有制经济”。民营经济或言非公有制经济作为我国社会主义市场经济的重要组成部分,在我国经济和社会可持续发展中扮演着无可替代的重要角色。因此确定其法律地位的任务就自然地落到宪法这一根本大法身上。
我国现行宪法即1982年宪法和此后五次宪法修正案以渐进的方式逐步明确并巩固了民营经济的法律地位。
1982年宪法第11条规定:“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济。”1988年宪法修正案在1982年宪法第11条中增加两款规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。”“国家保护私营经济的合法权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”1999年宪法修正案则将宪法第11条修改为“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。” “国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”2004年宪法修正案最终将后一款修改为“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”
从着眼微型的个体经济到放眼不断壮大的私营经济,从“公有制经济的补充”到“社会主义市场经济的重要组成部分”的民营经济地位提升,从以“引导、监督、管理”为主到“鼓励、支持和引导”和“依法监督和管理”双管齐下以保障民营经济健康发展,宪法规范的逐渐演变充分显示了国家和社会对民营经济重视和信赖程度的不断加强。
当然,除了宪法,民营经济的法律地位在其他法律法规中也多有体现。其中2017年10月1日施行的《民法总则》是对民营经济民事法律主体地位的集中表述。《民法总则》通过第一章第四节“个体工商户和农村承包经营户”、第三章第二节“营利法人”和第四章“非法人组织”的规定,分别对个体工商户、私营企业法人(公司法人)、个人独资企业和合伙企业等民营经济形态的法律主体资格作了简要规定,并结合第五章“民事权利”和第六章“民事法律行为”,为民营经济的正常经营活动规范打下了坚实基础。
在民法的基础性规定上,作为商法主干的公司企业法律也对民营经济法律地位作了更详细的规定。譬如1993年出台、历经四次修订的现行《公司法》对民营经济发展壮大所通过的主要形式——有限责任公司、股份有限公司、上市公司等形态都作了系统规定;而1997年出台、2006年修订的《合伙企业法》和1999年出台的《个人独资企业法》又对中小微民营企业的两种主要形式——合伙和个人独资作了详细规定。这些法律都为民营经济组织之市场竞争主体地位的明确发挥了重要作用。
此外在明确民营经济法律地位上起着或起到过积极作用的还有1987年通过、1988年开始实施的《民法通则》(相关内容已基本被《民法总则》所取代),2002年出台、2017年修订的《中小企业促进法》,1988年出台的国务院《私营企业暂行条例》,2011年出台、2016年修订的国务院《个体工商户条例》等等。
二、民营经济的经营活动规范
在前述明确民营经济法律地位的重要法律中,除了宪法典因立法重点和篇幅所限而未对民营经济经营活动作出具体规范外,其他法律法规均在不同程度上对民营经济组织的成立、运营、变更、消灭以及其在经营活动中承担的权利、义务、责任作出了相应规范。
在民法上,除《民法总则》《民法通则》的原则性规定外,《物权法》为民营经济财产所有权、用益物权、担保物权的行使提供了法律基础,《合同法》则为民营企业通过债的主要形式——合同行为开展各项经营活动铺设了依法操作的路径,《商标法》则为民营企业通过商业标识树立自身品牌和知名度打下基础,而《专利法》则让民营企业可以通过研发成果的保护来不断提升自己的创新能力和核心竞争力。
在民法的基础上,商法作为市场主体法律行为规范的集中体现发挥着更为全面的作用,除了前述的《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》外,更有《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》《个人独资企业登记管理办法》来进一步规范民营企业的产生,有《反不正当竞争法》《反垄断法》来规范民营企业的市场竞争,有《产品质量法》《标准化法》《票据法》《证券法》《银行法》《保险法》《对外贸易法》《海商法》等法律法规为民营企业的生产制造、资金融通、外贸合作等经营活动提供规范指引,有《企业破产法》为经营不善的民营企业提供退出机制。经过数十年发展和完善,我国社会主义市场经济法律体系已为民营经济运营和发展提供了一个可遵循的全面系统的法律规范坐标系。
三、民营经济的合法权益保障
我国社会主义市场经济法律体系在确认民营经济法律地位和规范其经营活动的同时,也确定了民营经济作为市场经济主体的各项合法权益。譬如物权、债权、知识产权以及受到侵害后的法律救济权。而目前正在立法审议中的民法典分则各编将对这些权利作更为系统明晰的梳理整合。可以预见我国未来的民法典也将成为保护民营企业合法权益的重要法律依据。
但是,长期以来民营企业因历史原因而在市场准入、行政许可、产权保护、信贷支持、税费负担、公平竞争等方面居于弱势地位,使得从法律到政策对其给予专门的扶持和保护成为民营经济健康发展不可或缺的外部保障。这些对民营经济的专门扶持和保护,既体现在具有正式法律规范效力的法律法规中,也体现在有着准法律规范作用的政策性文件中。
在法律法规方面,由于我国中小企业和民营企业高度重合、互为主体,因此2002年出台、2017年修订的《中小企业促进法》就成为保护和扶持中小规模民营经济的主要法律。该法从财税支持、融资促进、创业扶持、创新支持、市场开拓、服务措施等多方面规定了对中小民营企业的扶持优惠,同时还用“权益保护”一章专门对增加企业负担、影响企业经营的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查、乱评比以及政府拖欠等行为加以规制。除此之外,更多对民营经济扶持和保护的专门法律规范则来自地方性法规和规章。如1998〜2003年各省市陆续出台的保护或发展私营企业和个体工商户的条例,再如2003年以后各省市陆续出台的促进中小企业发展条例,在《中小企业促进法》修订后,各地的中小企业发展条例亦相继被修订。
在政策性文件上。2005年,国务院印发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号),为消除影响非公有制经济发展的体制性障碍、确立民营经济组织平等的市场主体地位、实现公平竞争提供了重要政策性支持。在此基础上,2010年国务院又印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号),进一步拓宽民间投资的领域和范围,推动民营企业加强自主创新和转型升级,鼓励和引导民营企业积极参与国际竞争,并为民间投资创造良好环境,提供更为有效的服务、指导和规范管理。2014年,国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014] 60号),进一步激发和释放民营经济为主的社会资本的创新与发展潜力。与国务院上述政策性文件配套,2016年10月,国家发改委印发《促进民间投资健康发展若干政策措施》,提出一系列解决制约民营经济发展之重点难点问题的具体措施。此外,为加强对民营为主的中小企业扶持,2009年9月19日,国务院印发《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号),提出了营造有利于中小企业发展的良好环境、切实缓解中小企业融资困难、加大对中小企业财税扶持力度等八个方面29条具体意见。2016年6月,工信部印发《促进中小企业发展规划(2016-2020年)》,着力推动大众创业万众创新,促进中小企业实现持续健康发展。
除了上述专门面向民营经济和中小企业的法规政策外,党中央国务院近期出台的关于保护企业和企业家合法权益的政策中对民营经济合法权益的保护也多有体现。2016年11月4日,《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布,明确指出要解决当前“利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生”这一问题,而且特别强调“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”“坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。” 2017年9月8日,《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》正式公布,其中“营造依法保护企业家合法权益的法治环境”是其重要内容,而企业家正是民营经济发展使命的首要担当者。该文件从财产权、创新权益、自主经营权、公平竞争权益等多个方面强调了法律制度和法治环境对企业家应当发挥的权益保障作用。
无论是保障民营经济合法权益的法律法规,还是扶持和促进民营经济发展的政策性文件,都需要切实有效地贯彻实施才能发挥其作用。只有将民营经济相关法律政策落到实处,才能真正排除阻碍民营经济健康发展的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”,翻越“市场的冰山”“融资的高山”“转型的火山”这“三座大山”,让民营经济真正从法律保障和政策扶持中增强安全感和获得感,从而为国家和社会的可持续发展回馈强大助力。■
编辑 王黎
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