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    理论前沿    
  国有企业混合所有制改革的思考与建议(2018-02)  
企业管理杂志 发布时间:18-06-19        
   

文/周楠



内容摘要】混合所有制改革是国有企业改革的重要举措。但是,混合所有制不是简单的降低国有股权的比重。行政化依然严重、公司治理结构不完善、国有企业人力资本市场化程度低等因素降低了资本混合的效率和活力。要进一步“去行政化”,完善公司治理结构、保护中小股东利益,积极推进员工持股,及市场化选聘职业经理人,提升国有企业的经营绩效。

【关键词】混合所有制  去行政化  中小股东利益保护  员工持股  市场化选聘职业经理人


     国有企业混合所有制改革问题成为当前经济体制改革的重点和热点,很多国有企业加快了引入民间资本的步伐。股权多元化是提升国有企业经营绩效的有效做法,但是对于国有企业的改革实践,却并非“一混就灵”,很多新问题也值得我们进一步思考。
    
一、问题的提出
     高明华、杜雯翠、谭?宁和苏然(2014)认为,改革开放以来国有企业发展混合所有制的改革是不成功的。国有企业的产权改革不断地深化,国有企业的经营管理者获得了越来越多的激励,外部市场的建设也在不断推进。虽然很多证据表明,改革使得国有企业的效率有所提高,但是,相对于非国有企业来看,国有企业与非国有企业之间的劳动生产率差距不仅没有缩小,相反,却出现了扩大的趋势。陆铭(2003)根据统计年鉴对不同所有制企业职工人均产值做了比较,得出结论为,国有企业和集体企业、国有企业和其他所有制企业、国有企业和非国有企业的人均产值比在1985年至1997年在总体上均呈现下降趋势。杰弗逊、辛格、邢俊玲、张守清利用国家统计局的样本数据也报告了国有企业与其他企业间劳动生产率差距有所扩大的事实。
     其实,国有企业发展混合所有制不论从理论上还是从改革实践上,都不是一个新概念。国有企业上市公开发行股票,国有企业与民营企业、外资企业成立合资公司等,都会使原来的国家所有的企业变为除国家所有或集体所有的成分外,还有其他的非公有制成分存在的企业。党的十九大报告中重新强调了“混合所有制”这个概念,意味着本轮产权改革应该有着新的重点。如果只满足于在既有国有企业引入民间资本,只实现股权结构的调整,那么,这样的混合所有制就仍是“旧瓶装老酒”,距离改革成功就还有很大差距。
    
二、混改中影响国企经营绩效提升的因素
     Milgrom和Roberts(1992)提出了企业效率最大化要求剩余索取权与剩余控制权相对应这一企业理论。吴延兵(2012)依据这一理论阐述了国有企业进行产权改革提升绩效的理论逻辑。理论上,国有企业是全体国民共同所有的企业并由代表全体国民意志的国家来管理。但是在实践中,由于国家只是一个虚拟的参与方,国有企业的控制权必须通过科层组织授予政府官员并由其再授予企业经营者。这样,在国有企业中,作为委托人的全体国民(或国家)虽拥有合法的剩余索取权但没有实际的剩余控制权,作为代理人的政府官员和企业经营者虽拥有实际的剩余控制权但没有合法的剩余索取权,从而造成委托人层面和代理人层面上均存在着剩余索取权与剩余控制权的不对应,由此不可避免地产生效率损失(包括生产效率和创新效率损失)。所以,大量研究国有企业效率的文献所取得的一个基本共识是,国有企业往往在各类所有制企业中效率最低。所以,进行混合所有制改革后,明确了产权,通过拥有企业的部分所有权而拥有剩余控制权的非国家选定的代理人的法人及自然人股东,作为经济学概念上的理性人,也拥有了剩余控制权,为了获得利润,股东一定会努力提高企业生产效率,获得利润。
     但是对于国有企业改革来说,问题却并非这么简单。外资、民资等非公资本和国有资本都是资本,就资本的本性而言是没有差异的,民资等非公资本不一定比国有资本更具有活力,国企改革也并非“一混就灵”。改制不应该仅仅是改资本组合形式。如果说民资与国资有所差异的话,那就是资本所有者和资本经营者的素质、能力差异,还有造成资本所有者和资本经营者是否能发挥出自己素质、能力的体制、机制差异。所以,改革的重点应当是改革体制、机制,以及“改人”,而不只是资本整合形式的变换。如果只是简单的资本混合,那么影响国有企业经营绩效提升的因素就依然存在。
     第一,行政干预扭曲公司治理问题。很多国有企业,特别是上市公司,在股权结构上早已经是混合所有制。不过,这些企业仅有混合所有制之名,与充分市场化、商业化的现代企业制度的运行机制尚有较大差距。虽然社会资本已经控股,但实际上公司的管理权还牢牢掌握在政府手里。
     第二,管理层积累大量股权。导致企业的经营权和所有权合一,这与现代企业制度的要求和国企改革的方向不相符。现代企业制度是指适应社会化大生产和社会主义市场经济要求的,以完善的法人制度为基础,以公司制为主要形式,以有限责任制度为保证,以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为标志的一种新型的企业制度。经营权和所有权分离是现代企业制度的本质特征。虽然引入了其他类型资本,但是其他资本往往是二级市场上的中小股份,对企业管理并无话语权,而原国有企业的管理层,因具备信息优势,往往积累大量股权,造成经营权和所有权的集中。作为国有企业改制过程的一种延续,原国有企业的管理层开拓市场、促进企业绩效方面的动力和能力都稍显不足。
     第三,公司治理不完善。非国有资本未能有效参与公司治理的重大决策,未能充分体现企业财产所有者的地位,未能严格按照资本多数原则参与企业的重大决策和经营管理。只有外资股东、民营资本、国有资本平等参与公司治理建设,各种所有制的优势才能有效发挥。
     第四,人力资本市场化程度不足。董事会结构难以反映国有资本、社会资本、外资资本的权重。制度设计上没有保证相关利益主体在推选董事上能够起到作用。在职业经理人队伍培养、企业人才建设等方面市场化较低。特别突出的问题是,在企业高级管理人员的选拔和任命上,仍由行政主导,且选拔程序和任用标准带有明显的行政干部管理色彩,企业优胜劣汰的竞争机制不能得到有效发挥。
    
三、深化国有企业混合所有制改革的一点建议
     1.进一步“去行政化”
     混合所有制改革要解决的核心难题是“政企分开”,不做到这一点,就难以充分发挥职业经理人的经营管理才能,使混合所有制企业按照市场化的要求健康发展。目前很多国有企业的高级管理者依然还有对应的行政级别,具有“官员”和“商人”的双重身份。虽然近年来混合所有制改革力度加强,但国有企业体制内的官僚作风依然顽固。国有资本与非公有资本合资,双方股权与话语权的平等难以实现。“去行政化”过程中应当注意以下三方面:
     一是改制后的公司股东应该根据持有公司股权的比例行使股东权利,在董事会层面对公司治理的重大事项实施影响。
     二是市场上可以保留部分执行国家战略或者体现社会公益性质的国有独资企业,并保留行政级别。对于其他国有经济成分的企业,即使是国有资本控股的企业,也应逐步取消行政级别,切实做到去行政化。
     三是各级国资委应积极推动从“管资产”到“管资本”的转变,按照出资关系,建立起规范有效的委托代理关系,解决国资监管干预过多、越位、缺位、错位问题。可以组建国有资本投资、运营公司,采取市场化方式,实施资本运作,可以设立投资基金,如国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等,以基金平台形态管理资本的运营,探索建立健全国有资本运作机制。
     2.保护非公有资本股东权益
     在混合所有制企业中,除了股权结构外还要考虑话语权的分配问题,关键在于应根据股权结构允许非公有资本参与混合所有制企业的公司治理,否则非公有资本就有可能成为纯粹的财务投资者,变成“花瓶”股东。混合所有制改革中,要引入非国有股份,实际上就是要引入负责任的非国有积极股东,这才使混合所有制有实质意义。
     首先,在董事会结构设置上,给予非公有资本参与决策的权限,让非公有资本在董事会中占据一定席位。目前还存在国有资本享受某些政策支持的现象。在这种背景下,民间资本“参股”国有企业存在着非国有资本被国有资本控制的风险,发言权微乎其微,甚至可能被剥夺。这种风险显然会降低非国有经济主体参与国有企业改制的积极性。为打消非公有资本的疑虑,增强非公有资本参股国有企业的动力,股东大会应采取累计投票制,以保证非国有经济主体有代表进入董事会。同时,董事会中必须有较多的独立董事,可以使独立董事达到一半以上的比例。
     其次,要提高混合所有制企业的董事会治理水平。董事会是代表股东行使战略决策和对经营者的监督职能的,但现实中董事会却总是成为大股东的代表机构,甚至自身变成经营者,从而使董事会丧失了基本职能。应按照现代企业制度完善公司治理结构,进一步提升董事会治理水平。
     再次,进一步明晰权力边界,要基于股权的混合程度和比例设置相互分权、相互制衡的股东大会、董事会、监事会、员工组织等权力机关,并以此形成相应的决策分工形式和决策权分配格局,通过一定的层级制决策来协调不同主体的利益关系。
     3.应当允许改制上市公司员工持股
     改制上市公司应当允许员工全员持股。国有企业混合所有制改革,其实上市公司,不应当只是高管持股,必须实行职工全员持股,一方面,可以确保普通员工通过职工持股会和董事会职工代表,直接参加企业管理的权力;另一方面,也可以使全体职工直接获得资本收益,建立职工工资正常增长机制,形成资本所有者和劳动者利益共同体。
     4.市场化选聘经理人
     最理想的做法是通过职业化的经理人市场,从经理人市场选聘企业家,完全实行人力资本的自由流动和市场定价。只有职业经理人具备了信托责任,推行契约化管理、依法规范劳动关系、建立与企业选人用人方式相匹配、与企业功能性质相适应的差异化薪酬制度,才能和董事会一起构成企业委托代理的一个完整企业管理链条。具体来说:
     一是要扩大经营者选派来源,在秉持客观公正原则的基础上,建立有效的体制机制,由优秀企业家及其领导的经营管理团队,解决国企混改中的各种问题,使企业经理人充分体现其个人价值与经济社会价值。
     二是要加强政府投入,制定职业经理人培养考核与资质认证制度,形成科学、公平的职业经理人考评机制,全面提升职业经理人道德水平、管理能力等综合素质与能力。
     国有企业的混合所有制改革不能“一混了之”,在国有企业改革进入攻坚克难的背景下,发展混合所有制也应被赋予新的内涵、新的任务、新的意义。在进行股权融合的过程中,必须厘清混合所有制企业的股权构成,进一步转变政府职能,改变既有的利益格局;同时,要进一步规范混合所有制企业的治理机制,保护混合所有制企业中所有股东权利并实现股权的相互制衡,提高混合所有制企业的董事会治理水平,提高混合所有制企业的企业家能力。■


主要参考文献
[1] 程家旗,王俊清.企业混合所有制改革中的问题思考——基于公司治理的视角,中国高校科技,2016(6).
[2] 高明华,杜雯翠,谭?宁,苏然.关于发展混合所有制经济的若干问题,政治经济学评论.第5卷第4期.
[3] 黄群慧,余菁,王欣,邵婧婷.新时期中国员工持股制度研究,中国工业经济,2014(7).
作者单位 中国社会科学院研究生院
栏目主编 张艳蕊
 

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