文/朱玉龙
内容摘要:2016年9月,国家发改委推出第三批PPP项目。PPP模式是我国政府投资模式的重大创新,对于如何撬动私营资本,发展地方经济,解决城市快速发展中诸多亟待解决的问题,PPP将发挥重要作用。
关键词:PPP 政府投资 一带一路 PPP成功案例
2016年,在我国PPP模式发展进程中,可称之为具有里程碑意义的一年。这一年,国家发改委共发布9项关于PPP的政策法规,政策框架基本形成,PPP顶层设计臻于完善;这一年,PPP适用领域不断拓展,落地项目不断增多,2016年9月,国家发改委推出第三批PPP项目,金额达2.14万亿元,涉及到7个领域。近三年来,PPP在推动经济发展中发挥了重要作用。
一、PPP模式的推出背景及发展
PPP(Public-private Partnership)模式起源于20世纪90年代初的英国,在道路、医院、学校等基础设施领域发挥了重要作用,其后,这一模式在欧洲、澳大利亚、美国等国家被推广应用,取得了较为显著的公共效应,诞生出了伦敦地铁等一批有影响的PPP项目。该模式鼓励私营企业与政府进行合作,参与公共基础设施的建设,PPP模式的核心是政府+私营资本。
广义上看,PPP指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门掌握的资源参与提供公共产品和服务,实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
从我国的具体实践来看,财政部一共明确界定了6种具体模式,可称之为狭义PPP概念。分别为:委托—运营(OM)、管理合同(MC)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)和改建—运营—移交(ROT)。
从PPP模式推出的背景看,PPP模式是我国政府投资模式的重大创新。2014年5月20日,国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》,此项政策明确指出:建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能。该政策意味着金融危机后,以政府财政担保,以城投公司为投资主体的政府投资模式的终结。
因此,利用PPP模式撬动私营资本,进一步发展地方经济,解决城市快速发展中诸多亟待解决的问题,无疑是最优方式之一。
2013年底的全国财政会议开始研究PPP模式,2014年3月财政部开始在北京举办PPP模式培训班。之后PPP模式开始在部分城市推广应用,哈尔滨、洛阳先行先试,总结经验,黑龙江与亚行合作引导省内有实力的民营主体开展PPP项目,引资2.43亿美元,洛阳以道路桥梁和城市污水处理项目为载体与亚行合作引资1亿美元。之后,江苏、浙江、湖南开始密集试点。
2016年,地方投资迎来了久违的火爆。2016年1-4月,国内新开工项目计划投资额大幅增长近40%,这是2009年“4万亿”以来从未出现过的。PPP模式无疑是个重要推手。
从其他国家的发展经验看,PPP模式投资主体呈现出多元化发展趋势,包括私营部门、金融机构、国有企业、混合制企业等。PPP模式能够发挥公共资源、公共资金引爆器的作用,能够引导资金参与桥梁、道路等公共事业中,而且能够引导资金进入新兴产业,促进产业升级,实现政府、市场、社会三方在产权、资本、技术、劳动力等各种力量要素的发酵共赢。
PPP模式在一定程度上可以起到化解政府债务风险的作用,如有效改变政府融资模式,有效降低地方政府性债务增长幅度和规模,对防范和化解地方政府性债务具有重要意义。
PPP模式适应了我国快速城镇化的需要。新型城镇化提出了到2020年常住人口城镇化率达到60%左右的目标,快速城市化要求交通、教育、医疗等行业快速发展,PPP模式在引导资金,促进城市化方面也发挥着重要作用。
PPP模式适应了我国目前流动性充裕的资本市场需要。截止到2016年11月末,央行统计数据显示,广义货币(M2)余额153万亿元,一定程度上出现资产荒,引导资金投入到回报良好的政府建设项目中,扩展社会资本投资渠道,PPP模式无疑要承担重要责任。
二、PPP模式的企业机会分析
1.PPP模式快速发展带来企业投资机会
PPP模式在我国经历了从理论探讨、文件提及向制度设计、操作指南、示范推广等全方位迈进的过程。由于具有较强的生命力,近三年来,PPP模式在我国获得了快速发展。2004年,国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,提出建立健全PPP模式三年以来,国家发改委共发布了三批PPP项目,投资总额超过6万亿元。2015年5月第一批国家部委层面PPP项目向社会公开推广,共1043个项目,总投资1.97万亿元,从行业分布看,主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等领域。2015年12月,国家发改委公布第二批PPP项目,共计1488个项目,总投资2.26万亿元,涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。2016年9月,国家发改委公布第三批PPP项目1233个,总投资约2.14万亿元,涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七个领域。
从PPP模式在我国的发展阶段看,2015年是PPP的推广年,2016是签约年,2017年是落地开工年,从政策法规看,三年来,基本形成了“法律规范+配套政策+操作指南”的顶层设计框架。据有关媒体报道,各级政府推出的PPP项目规模已达12万亿元,2014年1月至2016年11月签约的1417个PPP项目中,1070个项目是在2016年签订的,总投资约1.8万亿元,民营企业牵头或中标的占54.8%,国有企业占45.2%。采用PPP的标志性事件不断增加,2016年12月23日,杭州至绍兴至台州高铁开工建设,这条总投资449亿元的铁路,采取的是PPP模式,其中民营企业出资占51%;2016年12月29日,万科拿下深圳首个PPP养老试点项目。
目前,推动PPP模式运用于“一带一路”有关基础设施建设,已成为普遍共识。2016年,国家发改委会同外交部等13个部门建立了“一带一路”PPP工作机制,鼓励和帮助中国企业走出去。
在PPP模式运用中,不少企业已经尝到了甜头。2017年1月3日,华夏幸福发布公告,预计2016年净利润同比增长30%-40%,净利润预计超过62亿元,依据公告,华夏幸福业绩增长原因是通过升级PPP市场化运营模式,实现业务扩张、规模增长取得的。
2.企业PPP模式借鉴
目前国内已经出现不少PPP的成功案例,譬如北京地铁四号线模式、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程、固安工业园区新型城镇化项目、江西峡江水利枢纽工程项目、张家界市杨家溪污水处理厂项目等等,北京地铁4号线项目和张家界市杨家溪污水处理厂项目是典型的PPP成功案例。
(1)北京地铁4号线PPP项目
北京地铁4号线PPP项目是国内第一个运用PPP模式的地铁项目。项目投资方面:项目总投资153亿元,分为A部分107亿元土建投资和B部分47亿元的机电、运营管理投资。北京市政府投资107亿元建设项目A部分,B部分46 亿元通过PPP模式由社会投资组建项目特许经营公司负责投资建设。
北京市政府及其控制的国有企业引入港铁公司,设立特许经营公司:北京基投、首创集团和港铁公司共同出资设立京港地铁,其中港铁股份为49%,首创股份占比为49%,京投占比为2%。作为特许经营公司的京港地铁,投资46亿元建设项目B部分(占项目总投资的30%),并作为B部分项目建成的运营管理主体。
北京4号线PPP项目中北京市政府的投融资平台出资额仅占2%的股份,有效缓解了当时北京市政府投资压力;引入港铁股份,实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破,形成同业激励的格局,促进了技术进步和管理水平、服务水平的提升;PPP协议程序规范有序,建立了有力的政府保障体系和清晰的项目合同结构。
(2)张家界市杨家溪污水处理厂项目
张家界杨家溪污水处理厂项目(BOT),借鉴意义主要在于引入具有社会资本的资金,以及具备先进技术和管理经验的首创水务有限责任公司,提高了污水处理服务的质量和效率,推进污水处理市场化改革,其PPP结构如上页图。■
主要参考文献
[1] 高鹏程.PPP模式:背景、问题及推广途径.地方财政研究,2014(9).
[2] 高蕾.PPP模式在我国推广运用中存在的问题及建议.金融教学与研究,2015(4).
作者单位 中国社会科学院研究生院
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